Приложение к Постановлению от 14.12.2007 г № 946-П
\\ Неменее70процентовбюджетных Положениеопорядкеразработки, расходов(безучетамежбюджетных утвержденияиреализации трансфертовбюджетамдругихуровней стандартовкачествапредоставления ирасходовнаобслуживание муниципальныхуслугнатерритории муниципальногодолга)имеют городаОмска стандартыкачествапредоставления муниципальныхуслуг /\\\\ Порядокоценкисоответствия Стандартыкачествапредоставления качествафактически муниципальныхуслуг(вобласти предоставляемых< муниципальныхуслуг культуры и социальной политики) стандартам,втомчислев рамкахсборасоответствующей информацииотпотребителей муниципальныхуслуг |
| / / | ||||||||
Обоснование блока мероприятий
"Стандартизация муниципальных услуг"
Блок мероприятий "Стандартизация муниципальных услуг" является основным комплексом мероприятий подготовительного характера, обеспечивающих переход на результативное бюджетное планирование в разрезе муниципальных услуг. Учитывая сложность и значительную трудоемкость технологии формирования стандартов качества предоставления услуг на муниципальном уровне, в целях высококачественной проработки мероприятий, предусмотренных в рамках данного блока мероприятий планируется завершить их выполнение к окончанию второго этапа Плана мероприятий. Кроме того, в ходе реализации первого этапа Плана мероприятий будет проведена детальная оценка действующих правовых актов на предмет возможности и пределов установления и регулирования стандартов качества предоставления муниципальных услуг муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления города Омска в разрезе конкретных муниципальных услуг.
Именно в рамках данного блока мероприятий закладывается основа для формирования системы контроля качества и порядка предоставления муниципальных услуг потребителям, определение требований к ресурсному обеспечению предоставления муниципальных услуг, что позволит в дальнейшем разработать и внедрить в практику бюджетного планирования экономически обоснованные методы бюджетирования; от качества выполнения и степени детализации их проработки зависит формирование эффективной методологической основы результативного бюджетирования.
Реализация данного блока мероприятий позволит создать базу для развертывания последующих логически взаимосвязанных блоков мероприятий Плана мероприятий.
Первый уровень
Необходимо провести детальную инвентаризацию действующих нормативных правовых актов с точки зрения наличия стандартов качества предоставления муниципальных услуг за последние три отчетных года и текущий финансовый год. Базой для проведения инвентаризации будет являться разработанный и утвержденный в рамках реализации блока мероприятий "Создание системы учета потребности в объемах, инфраструктуре предоставления и качестве муниципальных услуг" Реестр муниципальных услуг.
Результатом реализации мероприятий данного уровня будет являться проведенный анализ действующих нормативных правовых актов на предмет выявления и определения требований к методологии, результативности и качеству предоставления муниципальных услуг.
Проведение данной аналитической работы позволит подготовить фактологическую и методологическую базу для последующего формирования и утверждения положения о порядке разработки, утверждения и реализации стандартов качества предоставления муниципальных услуг на территории города Омска, а также для разработки стандартов качества предоставления муниципальных услуг в области образования, здравоохранения, культуры и социальной политики.
Второй уровень
Перед непосредственной разработкой стандартов качества предоставления муниципальных услуг в отдельных отраслях социальной сферы и городского хозяйства необходимо определить пределы правовой возможности и целесообразности их разработки, а также общие положения и требования к разработке и реализации стандартов качества предоставления муниципальных услуг, что должно найти нормативное закрепление в соответствующем муниципальном правовом акте.
Разработка, принятие, совершенствование и применение стандартов качества предоставления муниципальных услуг будут осуществляться в соответствии со следующими принципами:
- обязательности установления и применения стандартов при оказании муниципальных услуг;
- равенства и гарантированности прав граждан при получении муниципальных услуг;
- недопустимости снижения уровня требований к муниципальной услуге по сравнению с базовыми требованиями, закрепленными федеральным законодательством, нормативными правовыми актами Омской области;
- учета реальных потребностей и предпочтений получателей соответствующей муниципальной услуги;
- недопустимости создания препятствий для получения муниципальных услуг;
- минимизации расходов времени и иных ресурсов потребителей муниципальных услуг для их получения;
- обеспечения требований стандартов качества предоставления муниципальных услуг в соответствующих административных регламентах деятельности органов местного самоуправления города Омска;
- закрепления в стандарте качества предоставления муниципальной услуги измеряемых требований к качеству и результатам предоставления муниципальной услуги.
Результатом реализации мероприятия будет являться муниципальный правовой акт об утверждении положения о порядке разработки, утверждения и реализации стандартов качества предоставления муниципальных услуг на территории города Омска.
Третий уровень
Необходимо разработать и утвердить порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам качества предоставления муниципальных услуг, что позволит внедрить в практику механизмы мониторинга реальной ситуации в сфере качества предоставляемых потребителям услуг на территории города Омска, вывести принимаемые по результатам проведения мониторинга административные решения на уровень управления конкретными результатами.
Данный порядок должен упорядочить и регламентировать деятельность отраслевых структурных подразделений Администрации города Омска по проведению процедур мониторинга, предусматривать критериальные параметры оценки соответствия фактически предоставляемых услуг утвержденным стандартам качества и возможные последствия их невыполнения производителями (поставщиками) соответствующих услуг.
В рамках данного нормативного правового акта также необходимо предусмотреть и регламентировать порядок сбора информации относительно качества предоставляемых муниципальных услуг от потребителей соответствующих муниципальных услуг, что позволит обеспечить повышение степени объективности используемой для оценки информации и адекватность полученных выводов по результатам проводимого мониторинга.
Результатом реализации мероприятия будет являться муниципальный правовой акт об утверждении порядка оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам качества предоставления муниципальных услуг, в том числе в рамках сбора соответствующей информации от потребителей муниципальных услуг.
Четвертый уровень
На втором этапе реализации Плана мероприятий будут разработаны и утверждены стандарты качества предоставления муниципальных услуг по видам муниципальных услуг (культура, образование, здравоохранение, молодежная политика, физическая культура и спорт, социальная политика, информационная политика, архивное дело, транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство, архитектура и градостроительство, управление имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Омска) в разрезе отдельных конкретных муниципальных услуг в рамках каждого обозначенного вида. К разработке стандартов планируется привлечение отраслевых экспертов в соответствующих областях муниципального управления.
В результате реализации мероприятия будут установлены стандарты качества предоставления муниципальных услуг, что будет являться следующим шагом в рамках перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, обеспечивающим трансформацию подхода "управления затратами" к модели "управления результатами" в рамках бюджетного процесса, создаст предпосылки для установления и введения финансовых нормативов, качественных индикаторов уровня жизни населения города Омска и перехода к среднесрочному финансовому планированию.
Пятый уровень
С целью повышения эффективности расходования средств бюджета города Омска в экспериментальном режиме планируется разработка методик нормативного бюджетного финансирования в системе общего, дошкольного и дополнительного образования, методик программного финансирования услуг, предоставляемых учреждениями культуры и физической культуры и спорта.
Разработанные методики позволят определить объем ресурсов, необходимых для достижения показателей результативности деятельности бюджетных учреждений по предоставлению соответствующих муниципальных услуг.
Шестой уровень
В целях обеспечения информационной открытости для потребителей муниципальных услуг деятельности Администрации города Омска и проводимой финансово-бюджетной политики, реализации принципов ответственной бюджетной и социальной политики планируется на регулярной основе осуществлять публикацию на официальном сайте Администрации города Омска (www.omsk.ru) стандартов качества предоставления муниципальных услуг, в том числе в разрезе поставщиков муниципальных услуг и фактов несоответствия результатов их деятельности утвержденным стандартам.
Итоговым планируемым результатом реализации блока мероприятий "Стандартизация муниципальных услуг" станет достижение уровня, при котором не менее 70 процентов бюджетных расходов (без учета межбюджетных трансфертов бюджетам других уровней и расходов на обслуживание муниципального долга) имеют стандарты качества предоставления муниципальных услуг.
Седьмой уровень
(введен Постановлением Администрации города Омска
от 27.03.2009 N 214-п)
В целях повышения качества предоставления муниципальных услуг в рамках блока мероприятий "Стандартизация муниципальных услуг" планируется провести работу, направленную на формирование механизмов повышения качества предоставляемых услуг в отдельных отраслях муниципального управления на основе использования автоматизированных форм обмена информацией между участниками процесса предоставления муниципальных услуг (органы местного самоуправления города Омска, получатели муниципальных услуг, организации города Омска). Проведение данной работы в дальнейшем будет положено в основу формирования элементов и фрагментов системы "электронного правительства".
План реализации блока мероприятий "Стандартизация муниципальных услуг" представлен в таблице 4.
Таблица 4
| N п/п | Наименование мероприятия | Ответственный исполнитель | Иные исполнители, привлекаемые для реализации мероприятия | Срок реализации мероприятия | Итог реализации мероприятия | |
| На 1 этапе реализации Плана мероприятий | На 2 этапе реализации Плана мероприятий | |||||
| 1 | Проведение инвентаризации действующих правовых актов с точки зрения наличия стандартов качества предоставления муниципальных услуг за последние три отчетных года и текущий финансовый год | ДФиК | Структурные подразделения Администрации города Омска | Июнь 2008 года | - | Аналитическая записка (статистические, табличные материалы) |
| 2 | Разработка и утверждение положения о порядке разработки, утверждения и реализации стандартов качества предоставления муниципальных услуг на территории города Омска | ДФиК | Структурные подразделения Администрации города Омска | - | Сентябрь 2008 года | Нормативный правовой акт |
| 3 | Разработка и утверждение стандартов качества предоставления муниципальных услуг в области образования, здравоохранения, культуры и социальной политики | ДФиК | ДО, ДЗ, ДК | - | Декабрь 2008 года | Нормативный правовой акт |
| 4 | Разработка и утверждение порядка оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам качества предоставления муниципальных услуг, в том числе в рамках сбора соответствующей информации от потребителей муниципальных услуг | ДФиК | ДО, ДЗ, ДК | - | Декабрь 2008 года | Нормативный правовой акт |
| 5 | Опубликование в сети "Интернет" на регулярной основе стандартов качества предоставления муниципальных услуг, в том числе в разрезе поставщиков муниципальных услуг и фактов несоответствия результатов их деятельности утвержденным стандартам | ДФиК | ДИПОО | - | Июнь 2009 года (далее регулярно) | Публикация |
| 6 | Достижение уровня управления муниципальными финансами, при котором не менее 70 процентов бюджетных расходов (без учета межбюджетных трансфертов бюджетам других уровней и расходов на обслуживание муниципального долга) имеют стандарты качества предоставления муниципальных услуг | ДФиК | Структурные подразделения Администрации города Омска | - | Июнь 2009 года (далее регулярно) | Аналитическая записка (статистические, табличные материалы) |
Анализ и оценка альтернативных механизмов реформирования
в рамках блока мероприятий "Стандартизация муниципальных
услуг" в сопоставлении с рисками реализации
В отличие от стандарта качества предоставления конкретной муниципальной услуги, выступающего системой качественных и количественных характеристик процесса и результата предоставления собственно муниципальной услуги, для фиксации определенного уровня результатов деятельности бюджетных учреждений в принципе возможно использование и иных механизмов.
В первую очередь, один из возможных механизмов - продолжение использования сложившейся практики обоснования результатов деятельности бюджетных учреждений и отраслевых (функциональных) структурных подразделений Администрации города Омска через отсылку на необходимость соответствия нормам и нормативам, которые имеют различное правовое происхождение. Однако в основу расчета нормативов бюджетного финансирования закладывается лишь ресурсная составляющая, преимущественно обеспечивается обоснование объема затрат без учета фактической результативности их осуществления. Тем самым создается потенциальная предпосылка для наращивания объемов бюджетного финансирования в пределах нормативов, без возможности проверки достижения фактического результата, концентрированно выраженного в виде удовлетворения потребностей получателя соответствующей муниципальной услуги. Кроме того, большинство действующих норм и нормативов разрабатывалось при иных стоимостных соотношениях издержек в социальном и производственном секторах экономики, что в условиях определенной социально-экономической ситуации в конкретном муниципальном образовании делает их применение недостаточно обоснованным и малоактуальным.
Еще одним из возможных механизмов является разработка и применение "минимальных социальных стандартов". Долгое время ожидалась их разработка на федеральном уровне для возможности "обоснованного" формирования минимальных социальных бюджетов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Однако реализация реформы межбюджетных отношений и разграничения сфер ответственности между различными уровнями государственного и муниципального управления сделали данную альтернативу недостаточно актуальной. Разработка и внедрение "минимальных социальных стандартов" на муниципальном уровне приведет к потере гибкости финансово-бюджетной политики города Омска и выступит фундаментальным фактором долгосрочной несбалансированности бюджета, поскольку, как правило, всегда имеет место несоответствие минимального и фактического уровня потребностей получателей муниципальных услуг.
Определенная альтернативность принимаемых в рамках реализации настоящего блока мероприятий решений будет выражаться в большей или меньшей степени детализации разрабатываемых стандартов качества предоставления муниципальных услуг, установлении качественных и количественных показателей результативности и ресурсной обеспеченности предоставления соответствующих муниципальных услуг, различной степени сложности, обоснованности и точности алгоритмов расчета нормативов финансовых затрат на предоставление единицы соответствующих муниципальных услуг (таблица 5).
Таблица 5
| N п/п | Наименование мероприятия | Возможная альтернатива в способах реализации мероприятия | Оценка возможной альтернативы в способах реализации мероприятия | Риски возможной альтернативы в способах реализации мероприятия | Оценка рисков возможной альтернативы в способах реализации мероприятия | Оценка предлагаемого способа реализации мероприятия в рамках Плана мероприятий | Обоснование целесообразности применения выбранного способа реализации мероприятия в рамках Плана мероприятий |
| 1 | Проведение инвентаризации действующих нормативных правовых актов с точки зрения наличия стандартов качества предоставления муниципальных услуг за последние три отчетных года и текущий финансовый год | Анализ нормативных правовых актов только органов государственной власти Российской Федерации | Проведенный анализ позволит выявить перечень требований, предъявляемых к стандартам качества предоставления муниципальных услуг, регламентируемых федеральными правовыми актами | Риски "неопределенности внешней среды", заключающиеся в возможности установления стандартов качества предоставления муниципальных услуг федеральными правовыми актами, а также изменении ожиданий потребителей относительно минимального набора параметров стандартов, которые могут вследствие такого изменения стать достаточно отличными от закрепленных стандартов качества предоставления муниципальных услуг; риск "асимметрии информации" связан с ограничительным характером правового регулирования стандартов качества предоставления муниципальных услуг муниципальными правовыми актами, а также значительной дифференциацией нормативной правовой базы по уровням нормотворчества (федеральный, региональный, муниципальный), что может негативно отразиться на результатах проведения оценки действующих нормативных правовых актов | Риск "неопределенности внешней среды" является умеренным и оправданным. Риск "асимметрии информации" при реализации данной альтернативы является существенным и недопустимым | Не предлагается | Не предлагается |
| Анализ нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти Омской области и муниципальных правовых актов | Проведенный анализ позволит выявить исчерпывающий перечень требований, предъявляемых к стандартам качества предоставления муниципальных услуг, регламентируемых федеральными правовыми актами, правовыми актами Омской области, муниципальными правовыми актами | Предлагается к реализации | Применение данного способа реализации мероприятия позволит исчерпывающим образом подготовить фактологическую и методологическую базу для последующего формирования и утверждения положения о порядке разработки, утверждения и реализации стандартов качества предоставления муниципальных услуг на территории города Омска, а также для разработки стандартов качества предоставления муниципальных услуг в области образования, здравоохранения, культуры и социальной политики | ||||
| 2 | Разработка и утверждение положения о порядке разработки, утверждения и реализации стандартов качества предоставления муниципальных услуг на территории города Омска; стандартов качества предоставления муниципальных услуг (в соответствии с разработанным положением) | Разнообразие способов реализации мероприятия заключается в различной степени детализации требований, предъявляемых к структуре и содержанию стандарта качества предоставления муниципальной услуги | Недостаточная детализация требований, предъявляемых к структуре и содержанию стандарта качества предоставления муниципальной услуги, а также взаимоувязки устанавливаемых индикаторов оценки результативности, планируемых результатов и требований стандарта приведет к снижению степени ответственности субъектов бюджетного планирования, ответственных за организацию предоставления соответствующей муниципальной услуги, снижению эффективности и качества предоставляемых потребителям муниципальных услуг | Методологический риск возникает при утверждении стандартов качества предоставления муниципальных услуг и разработке порядка оценки соответствия качества фактически предоставляемых услуг стандартам и обусловлен: - отсутствием статистической, фактологической ограниченностью методической базы для построения системы управления качеством предоставления муниципальных услуг, формирования показателей результативности деятельности поставщиков муниципальных услуг; - вариативностью методологических подходов к формированию стандартов качества предоставления муниципальных услуг в части содержательного наполнения стандарта и установлении требований к качественным и количественным характеристикам результативности предоставления каждой муниципальной услуги; технология формирования стандарта качества предоставления муниципальной услуги изначально предполагает определенную альтернативность в содержательном наполнении стандарта и установлении требований к качественным и количественным характеристикам результативности предоставления услуги, что, в некоторой степени, всегда будет выступать определенным дестабилизирующим фактором в процессе поиска оптимального варианта конструирования каждого конкретного стандарта в условиях ограниченного объема бюджетных ресурсов; - большой степенью дифференциации необходимых стандартов в зависимости от области предоставления услуг и внутри каждой области (сферы) муниципального управления | Методологический риск при реализации данной альтернативы является критическим и недопустимым | Стандарт качества предоставления муниципальной услуги будет включать следующие обязательные параметры: - натуральный показатель оценки объемов предоставления муниципальной услуги; - качественные и количественные характеристики результатов предоставления муниципальной услуги; - состав и объемы ресурсов (кадровых, материальнотехнических и др.), необходимых для предоставления муниципальной услуги; - требования к организации, технологии и методологии непосредственного предоставления муниципальной услуги; - механизмы контроля качества и объемов предоставления муниципальной услуги на единицу потребителя (показатели результативности) | Положение о порядке разработки, утверждения и реализации стандартов качества предоставления муниципальных услуг на территории города Омска является документом, определяющим общие методологические требования (перечень обязательных параметров) к разработке стандартов качества предоставления конкретных муниципальных услуг в соответствующих отраслях социальной сферы и городского хозяйства, что позволит унифицировать практику стандартизации муниципальных услуг |
| 3 | Разработка и утверждение порядка оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам, в том числе в рамках сбора соответствующей информации от потребителей муниципальных услуг | Разнообразие способов реализации мероприятия заключается в различной степени детализации требований, предъявляемых к порядку оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам | Упрощение процедуры оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам (в том числе отсутствие учета мнения потребителей) приведет к риску проведения неадекватной (необъективной) оценки деятельности поставщиков соответствующих услуг, снижению качества предоставления муниципальных услуг населению города Омска | Риск "асимметрии информации", связанный с неполнотой и недостаточной объективностью оценки потребителями качества муниципальных услуг, невозможностью охватить сбором информации всех потребителей соответствующих услуг в полном объеме | Риск "асимметрии информации" при реализации данной альтернативы является существенным и недопустимым | Разрабатываемый нормативный правовой акт должен в обязательном порядке предусматривать: - критериальные параметры оценки соответствия фактически предоставляемых услуг утвержденным стандартам качества предоставления муниципальных услуг и возможные последствия их невыполнения производителями (поставщиками) соответствующих услуг; - порядок сбора информации относительно качества предоставляемых муниципальных услуг от потребителей соответствующих муниципальных услуг | Применение данного способа реализации мероприятия позволит выстроить эффективную систему мониторинга качества предоставления муниципальных услуг населению города Омска, а также принятия на основе данных мониторинга решений о корректировке объемов муниципальных заданий поставщикам муниципальных услуг и выделяемого в соответствии с ними бюджетного финансирования |
Механизм минимизации рисков и устранения их возможного
негативного влияния
В целях устранения (минимизации) возможного действия указанных негативных факторов методологического риска и риска "асимметрии информации" планируется:
- выработать единую методологию формирования и содержательного наполнения стандартов качества предоставления муниципальных услуг, не допускающую значительную вариацию и альтернативность указанных процедур;
- четко определить правила и процедуры корректировки стандарта качества предоставления муниципальной услуги, пределы допустимых отклонений от так называемого "эталонного" (модельного) стандарта качества (что, в свою очередь, позволит нивелировать определенные возможные конъюнктурные политические риски);
- спроектировать и внедрить систему мониторинга показателей результативности деятельности производителей (поставщиков) муниципальных услуг, позволяющую отслеживать соответствующие показатели в оперативном режиме и с минимальными потерями достоверности информации.
Таким образом, мероприятия блока мероприятий "Стандартизация муниципальных услуг" являются устойчивыми к воздействию отрицательных факторов риска для эффективной реализации Плана мероприятий в целом.
§ 4.Внедрение формализованных процедур управления долгом,