Приложение к Постановлению от 14.12.2007 г № 946-П
\\ Достижениеуровня,прикотором Методологияпланированиявременных отсутствуетприростпросроченной кассовыхразрывовпомесяцамв задолженности,втомчислепо пределахтекущегофинансовогогода привлекаемымсредствамнапокрытие временныхкассовыхразрывов Порядокформированияфинансового резервадляфинансированиявременных |
| / | ||||||||||||
Обоснование блока мероприятий "Оптимизация процесса
планирования и финансирования временных кассовых разрывов"
Оптимизация процесса планирования возникновения временных кассовых разрывов предполагает создание системы, которая бы позволила определить наиболее эффективный способ распределения финансирования расходов в течение финансового года. Основой системы планирования временных кассовых разрывов должно стать ежемесячное оперативное прогнозирование наступления временных кассовых разрывов, основанное на прогнозе поступления доходов и расходов бюджета.
В свою очередь, определение плановых сроков и объемов возникновения кассовых разрывов позволит спрогнозировать источники покрытия временных кассовых разрывов и минимизировать финансовые издержки их возникновения.
Первый уровень
Первоначально необходимо провести оценку причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета города Омска, и финансовых последствий их возникновения за последние три отчетных года и текущий финансовый год в разрезе каждого временного кассового разрыва.
Проведение такой оценки позволит:
- выявить объемы и сроки всех временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета города Омска в 2005 - 2007 годах;
- определить последствия возникновения временных кассовых разрывов, в том числе финансовые последствия;
- установить причины возникновения временных кассовых разрывов (в разрезе каждого временного кассового разрыва).
Итогом реализации данного мероприятия станет составление аналитической записки, статистических и табличных материалов о результатах проведенной оценки причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета города Омска, и финансовых последствий их возникновения за последние три отчетных года и текущий финансовый год.
Второй уровень
Оптимизация процесса планирования временных кассовых разрывов предполагает разработку методологии текущего (ежеквартального) и оперативного (ежемесячного) планирования временных кассовых разрывов.
Разрабатываемая методология должна:
- установить принципы и основные подходы к планированию временных кассовых разрывов;
- основываться на поквартальной бюджетной росписи и месячной разбивке кассового плана исполнения бюджета города Омска;
- формализовать порядок планирования временных кассовых разрывов;
- закрепить функции всех участников процесса планирования временных кассовых разрывов, порядок проведения ежегодного анализа причин возникновения кассовых разрывов и финансовых последствий их финансирования.
Результатом реализации данного мероприятия станет разработка муниципального правового акта об утверждении методологии планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года.
Третий уровень
Определение методологии планирования сроков возникновения и объемов временных кассовых разрывов позволит сформировать подход к формированию финансового резерва на финансирование временных кассовых разрывов. Кроме того, результаты планирования сроков возникновения и длительности временных кассовых разрывов позволят сформировать оптимальную программу муниципальных заимствований, в части привлечения бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов, и разработать наиболее эффективные способы привлечения долговых обязательств.
При этом порядок формирования финансового резерва должен определять:
- возможные источники финансирования кассовых разрывов;
- предельный объем резервирования собственных средств в виде остатков средств бюджета города Омска на начало текущего финансового года, который может быть предусмотрен в бюджете города на финансирование кассовых разрывов;
- регламент действий по финансированию временных кассовых разрывов.
Результатом реализации данного мероприятия будет являться разработка муниципального правового акта об утверждении порядка финансирования временных кассовых разрывов и формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов.
Четвертый уровень
Для обеспечения прозрачности деятельности Администрации города Омска после утверждения муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы планирования и финансирования временных кассовых разрывов, планируется опубликование принятых муниципальных правовых актов на официальном сайте Администрации города Омска (www.omsk.ru).
Результатом реализации данного мероприятия станет публикация на официальном сайте Администрации города Омска (www.omsk.ru) муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы планирования и финансирования временных кассовых разрывов.
В результате реализации блока мероприятий "Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов" планируется достичь такого уровня управления муниципальными финансами, при котором прирост просроченной задолженности, в том числе по привлекаемым средствам на покрытие временных кассовых разрывов (за исключением кредиторской) и кредиторской задолженности отсутствует.
План реализации блока мероприятий "Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов" представлен в таблице 46.
Таблица 46
| N п/п | Наименование мероприятия | Ответственный исполнитель | Иные исполнители, привлекаемые для реализации мероприятия | Срок реализации мероприятия | Итог реализации мероприятия | |
| На 1 этапе реализации Плана мероприятий | На 2 этапе реализации Плана мероприятий | |||||
| 1 | Оценка причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета, и финансовых последствий их возникновения за последние 3 отчетных года и текущий финансовый год | ДФиК | - | Апрель 2008 года | - | Аналитическая записка (статистические, табличные материалы) |
| 2 | Утверждение методологии планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года | ДФиК | - | Апрель 2008 года | - | Нормативный правовой акт |
| 3 | Утверждение порядка формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов | ДФиК | - | Май 2008 года | - | Нормативный правовой акт |
| 4 | Публикация в сети "Интернет" нормативных правовых актов, регулирующих вопросы финансирования временных кассовых разрывов | ДФиК | ДИПОО | - | Май 2009 года | Публикация |
| 5 | Достижение уровня управления муниципальными финансами, при котором отсутствует прирост просроченной кредиторской задолженности, в том числе по привлекаемым средствам на покрытие временных кассовых разрывов (за исключением кредиторской) и кредиторской задолженности | ДФиК | - | - | Май 2009 года (далее регулярно) | Аналитическая записка (статистические, табличные материалы) |
Анализ и оценка альтернативных механизмов реформирования
в рамках блока мероприятий "Оптимизация процесса
планирования и финансирования временных кассовых разрывов"
в сопоставлении с рисками реализации
Альтернативным механизмом оптимизации процесса планирования временных кассовых разрывов может стать формализация порядка казначейского исполнения бюджетных ассигнований с установлением минимального уровня остатков бюджетных средств на счетах. Недостатком данного подхода является потеря гибкости при проведении финансовой политики муниципального образования город Омск.
В качестве альтернативы предусмотренного механизма оптимизации процесса финансирования временных кассовых разрывов может выступать установление порядка проведения конкурса на право заключения договора возобновляемой кредитной линии в течение финансового года. Данная альтернатива позволит минимизировать расходы на обслуживание муниципального долга, но отсутствие собственных ("бесплатных") источников финансирования временных кассовых разрывов не отвечает требованиям эффективности расходов местного бюджета. Также на сегодняшний день сложилась практика привлечения "дешевых" ресурсов на покрытие разрывов из областного бюджета.
Анализ и оценка альтернативных механизмов реформирования в сопоставлении с рисками реализации представлены в таблице 47.
Таблица 47
| N п/п | Наименование мероприятия | Возможная альтернатива в способах реализации мероприятия | Оценка возможной альтернативы в способах реализации мероприятия | Оценка рисков возможной альтернативы в способах реализации мероприятия | Оценка выявленного источника риска | Оценка предлагаемого способа реализации мероприятия в рамках Плана мероприятий | Обоснование целесообразности применения выбранного способа реализации мероприятия в рамках Плана мероприятий |
| 1 | Проведение оценки причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета, и финансовых последствий их возникновения за последние три отчетных года и текущий финансовый год | Проведение анализа долговых обязательств, привлеченных в целях покрытия временных кассовых разрывов, за три последних отчетных года и текущий финансовый год | Проведение такого анализа позволит выявить причины возникновения и оценить финансовые последствия возникновения только тех временных кассовых разрывов, которые были покрыты за счет муниципальных заимствований | При реализации альтернативы существует высокая вероятность возникновения "риска человеческого фактора"; в процессе проведения оценки временных кассовых разрывов могут возникнуть ошибки расчета, что приведет к ошибочным и неточным результатам оценки | Риск "человеческого фактора" при реализации данной альтернативы является умеренным и оправданным | Не предлагается к реализации | Не предлагается к реализации |
| Проведение анализа временных кассовых разрывов в разрезе каждого кассового разрыва | Проведенный анализ позволит выявить причины возникновения каждого кассового разрыва за три последних отчетных года и финансовые последствия вследствие их возникновения | При реализации альтернативы существует высокая вероятность возникновения методологического риска, который заключается в вероятности неверного установления причинно-следственных связей при проведении оценки | Методологический риск является оправданным и незначительным | Предлагается к реализации | Применение данного способа реализации мероприятия позволит установить все статьи доходов и расходов, неравномерное исполнение которых приводило к возникновению временных кассовых разрывов в течение года, и позволит дать оценку того или иного способа финансирования временных кассовых разрывов | ||
| 2 | Утверждение методологии планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года | Альтернативность способов разработки методологии планирования временных кассовых разрывов заключается в различной степени глубины планирования расходов и доходов бюджета и точности прогнозирования возникновения временных кассовых разрывов | Методология планирования должна устанавливать, что пополнение доходной части бюджета прогнозируется в разрезе отдельных источников, а исполнение расходов - в разрезе отдельных разделов; планирование сроков возникновения и длительности временных кассовых разрывов должно проводиться в разрезе каждого месяца очередного финансового года | При реализации альтернативы существует высокая вероятность возникновения методологического риска, который заключается в вероятности выбора неоптимальных механизмов финансирования временных кассовых разрывов | Методологический риск является существенным и недопустимым | Предлагается к реализации | Разработанная методика позволит формализовать процедуру планирования временных кассовых разрывов: установить регламентные процедуры, сроки и результаты планирования кассовых разрывов, а также порядок их применения |
| 3 | Разработка порядка финансирования временных кассовых разрывов и формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов | Финансирование временных кассовых разрывов осуществляется за счет привлеченных долговых обязательств | Позволяет выровнять колебания в рамках финансового года, предоставляя возможность заимствовать дополнительные суммы в периоды сокращения доходов бюджета и выплачивать их в течение периода увеличения поступлений денежных средств. Подход связан с достаточно высокой стоимостью кредитных ресурсов | При реализации альтернативы существует высокая вероятность возникновения экономического риска, связанного с повышением ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, вследствие чего увеличатся затраты, связанные с привлечением денежных средств | Экономический риск является существенным и недопустимым | Не предлагается к реализации | Не предлагается к реализации |
| Финансирование временных кассовых разрывов осуществляется за счет привлеченных долговых обязательств; создание финансового резерва финансирования временных кассовых разрывов за счет собственных источников | Реализация данного способа позволит построить оптимальную структуру источников финансирования временных кассовых разрывов | При реализации альтернативы существует высокая вероятность возникновения: - экономического риска, связанного с повышением ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, вследствие чего будет увеличиваться цена на использовании привлеченного капитала; - юридического риска, связанного с возможностью изменений требований бюджетного законодательства в части формирования финансового резерва на финансирование временных кассовых разрывов; - методологического риска, который заключается в вероятности выбора неоптимальных механизмов финансирования временных кассовых разрывов | Вследствие диверсификации рисков рассматриваемой альтернативы экономический, юридический и методологический риски являются умеренными и оправданными | Предлагается к реализации | Применение данного метода позволяет минимизировать потери бюджета от возникновения временных кассовых разрывов путем оптимального сочетания использования собственных средств и привлеченных кредитов | ||
| Финансирование временных кассовых разрывов осуществляется за счет собственных источников, путем установления жестких ограничений на минимальный уровень остатков денежных средств на счетах казначейства | Применение данного метода позволяет до минимума свести объем временных кассовых разрывов даже в условиях сезонных колебаний исполнения бюджета города Омска, но при этом теряется гибкость финансовой политики муниципального образования | При реализации альтернативы существует высокая вероятность возникновения юридического риска, связанного с возможностью изменений требований бюджетного законодательства в части формирования финансового резерва на финансирование временных кассовых разрывов | Юридический риск является умеренным и оправданным | Не предлагается к реализации | Не предлагается к реализации |
Механизм минимизации рисков предлагаемых к реализации
альтернатив и устранения их негативного влияния
Для сокращения негативного влияния и минимизации вероятности возникновения рисков необходимо предусмотреть соответствующие мероприятия:
- отрицательное влияние возникновения методологического риска можно снизить за счет проведения глубокого анализа существующей практики проведения оценки и планирования временных кассовых разрывов;
- негативное воздействие юридического риска можно снизить за счет постоянного проведения мониторинга действующего законодательства и методических рекомендаций Министерства финансов Российской Федерации в области планирования и исполнения местных бюджетов.
§ 3.Создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов
Анализ исходного состояния и обоснование необходимости
реализации блока мероприятий "Создание формализованной
методики оценки финансовых последствий предоставляемых
льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате
налогов и сборов"
Местные налоги - важнейшая доходная часть бюджета любого муниципального образования. Эффективное использование механизмов работы по установлению налоговых льгот органами местного самоуправления является гарантией стабильности положения бюджета муниципального образования. При помощи предоставления налоговых льгот по уплате местных налогов и сборов возможно регулировать состояние деловой активности на территории муниципального образования, инвестиционную привлекательность города Омска.
В соответствии с Решением Омского городского Совета от 14 ноября 2001 года N 418 "Об утверждении Положения "О бюджетном процессе в городе Омске" оценка эффективности предоставления налоговых льгот проводится ежегодно Администрацией города Омска при формировании проекта Решения о бюджете города Омска на соответствующий финансовый год. При проведении такой оценки Администрация города Омска осуществляет оценку потерь бюджета города Омска от планируемых к предоставлению налоговых льгот. При этом оценка осуществляется без разбивки налоговых льгот по отраслям экономики по каждому виду льгот.
На сегодняшний день в соответствии со ст. 15 Налогового кодекса Российской Федерации город Омск предоставляет налоговые льготы только по двум налогам - земельному налогу и налогу на имущество физических лиц.
В течение 2004 - 2007 годов в городе Омске действовало несколько муниципальных правовых актов по вопросам предоставления налоговых льгот:
Решение Омского городского Совета от 5 июля 1995 года N 70 "Об утверждении положения о местных налогах и сборах на территории города Омска";
Решение Омского городского Совета от 3 декабря 2003 года N 118 "О предоставлении льготы по уплате земельного налога коллективным овощехранилищам";
Решение Омского городского Совета от 21 января 2004 года N 134 "О предоставлении льготы по уплате земельного налога";
Решение Омского городского Совета от 16 ноября 2005 года N 298 "О земельном налоге на территории города Омска".
Каждое из указанных Решений Омского городского Совета предоставляло определенные льготы по уплате земельного налога. За период с 2004 года по 2007 год льготы по уплате налога на имущество физических лиц в городе Омске не предоставлялись.
Общая сумма недополученных доходов бюджета города Омска в связи с предоставлением налоговых льгот по годам представлена в таблице 48.
Таблица 48
Сумма недополученных доходов от предоставленных налоговых
льгот, 2004 - 2006 годы
| Показатель | 2004 год | 2005 год | 2006 год |
| Сумма недополученных доходов от предоставленных налоговых льгот (тыс. рублей) | 7 980,5 | 18 446,00 | 343 239,00 |
| Сумма налоговых доходов бюджета города Омска за отчетный финансовый год (тыс. рублей) | 2 886 643,0 | 4 613 751,1 | 1 949 023,6 |
| Процент объема налоговых льгот от объема налоговых доходов бюджета за отчетный финансовый год (проценты) | 0,26 | 0,40 | 17,61 |
Увеличение объема предоставляемых налоговых льгот в 2006 году связано с принятием Решения Омского городского Совета от 16 ноября 2005 года N 298 "О земельном налоге на территории города Омска", в соответствии с которым произошло увеличение количества категорий лиц, которым предоставляются льготы по уплате земельного налога. Так, в соответствии с указанным Решением в 2006 году от уплаты земельного налога полностью освобождались:
- налогоплательщики в отношении земель общего пользования, занятых автомобильными дорогами городского значения;
- территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, органы государственной власти Омской области, органы местного самоуправления города Омска в отношении земель, на которых расположены здания, необходимые для обеспечения их деятельности;
- бюджетные учреждения в отношении земель, находящихся под объектами образования, здравоохранения, социального обеспечения, культуры, физической культуры и спорта;
- организации городского пассажирского транспорта, осуществляющие внутригородские перевозки пассажиров (кроме организаций, осуществляющих перевозки исключительно в режиме такси, в том числе маршрутного), в отношении земель, на которых расположены принадлежащие им здания, строения, сооружения (производственные базы, участки, складские помещения, гаражи, мастерские), и земель, необходимых для их использования, предназначенных для осуществления деятельности по перевозке пассажиров, технического обслуживания и ремонта объектов пассажирского транспорта.
От уплаты земельного налога на 50 процентов освобождались следующие категории налогоплательщиков:
- некоммерческие организации, основным видом деятельности которых является использование коллективных овощехранилищ для хранения плодово-овощной продукции граждан - членов указанных организаций;
- физические лица в отношении земельных участков, предоставленных для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и периодически затопляемых паводковыми или поверхностными водами менее 50 процентов.
Решением Омского городского Совета от 22 ноября 2006 года N 413 были внесены изменения в Решение Омского городского Совета N 298, которые отменили льготы по уплате земельного налога бюджетным учреждениям в отношении земель, находящихся под объектами образования, здравоохранения, социального обеспечения, культуры, физической культуры и спорта.
Таким образом, в 2007 году на территории города Омска налоговые льготы по уплате земельного налога предоставляются разным категориям физических лиц, а также некоммерческим организациям, осуществляющим определенные виды деятельности, органам государственной власти и местного самоуправления, в отношении определенного вида земель. Среди коммерческих организаций льготы по уплате земельного налога предоставляются только транспортным организациям в отношении специально определенного имущества.
14 ноября 2007 года Омским городским Советом было принято Решение N 65 "О порядке проведения оценки эффективности налоговых льгот по местным налогам". В соответствии с данным Решением оценка эффективности налоговых льгот проводится при рассмотрении эффективности ранее предоставленных налоговых льгот и при внесении предложений о предоставлении налоговых льгот отдельным категориям налогоплательщиков. Оценка эффективности налоговых льгот проводится в три этапа:
I этап - определение потерь бюджета города Омска, обусловленных предоставлением налоговых льгот по местным налогам;
II этап - определение слагаемых эффекта от предоставления налоговых льгот для расчета бюджетной и социальной эффективности и их применения;
III этап - сопоставление эффекта от предоставления налоговых льгот с суммой потерь бюджета города Омска, обусловленной предоставлением налоговых льгот.
Таким образом, анализ исходного состояния в рамках рассматриваемого блока позволяет сделать вывод, что на сегодняшний день органами местного самоуправления города Омска создан механизм предоставления налоговых льгот на основе оценки их эффективности. Необходимо отметить, что единственным недостатком данной системы является отсутствие формализованной методики расчета социальной эффективности предоставления налоговых льгот.