Приложение к Постановлению от 14.12.2007 г № 946-П
\\
Порядокразработки,реализациии
мониторингареализации
долгосрочныхмуниципальных
целевыхпрограмм,атакже
закреплениепроцедурыизменения
Порядокзаключений (корректировки)илидосрочного
муниципальныхконтрактов прекращениядолгосрочных
(договоров,соглашений)навесь муниципальныхцелевыхпрограммс
срокдействиядолгосрочных учетомфактическихдостигнутых
муниципальныхцелевых результатоввходеихреализации
программ натрииболеефинансовыхгода |
| / | ||||||||||||
Обоснование блока мероприятий "Совершенствование процедуры
формирования и реализации долгосрочных целевых программ"
Блок мероприятий "Совершенствование процедуры формирования и реализации долгосрочных целевых программ" предполагает реализацию совокупности мероприятий, обеспечивающих переход на бюджетное планирование в рамках программно-целевых мероприятий. Реализация данного блока мероприятий в комплексе с блоком мероприятий "Оптимизация распределения прав и ответственности между субъектами бюджетного планирования" позволит усовершенствовать методологию и технологию планирования бюджета города Омска и создать базу для развертывания последующих логически взаимосвязанных блоков мероприятий настоящего Плана мероприятий.
Первый уровень
Необходимо проанализировать программные документы социально-экономического развития города Омска на средне- и долгосрочную перспективу за последние три отчетных года и текущий финансовый год на предмет выявления стратегических целей и задач, определения их места и нормативного правового отражения в системе приоритетов социально-экономического развития города Омска, рассмотреть сложившуюся методологию финансового обеспечения соответствующих программ (в плановом и фактическом разрезах), оценить степень влияния на объемы финансирования каждой программы оценки фактических результатов ее реализации.
Результатом реализации мероприятия будет являться аналитическая записка, содержащая статистические и табличные материалы, отражающая параметры программных документов социально-экономического развития города Омска на средне- и долгосрочную перспективу за последние три отчетных года и текущий финансовый год. Проведение данной аналитической работы позволит подготовить базу для последующего формирования и утверждения порядка разработки, реализации и мониторинга реализации долгосрочных муниципальных целевых программ, а также закрепления процедуры изменения (корректировки) или досрочного прекращения долгосрочных муниципальных целевых программ с учетом фактических достигнутых результатов в ходе их реализации.
Второй уровень
Согласно вступающей в силу с 1 января 2009 года редакции отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации регулирование процедур разработки, реализации и мониторинга реализации долгосрочных муниципальных целевых программ, а также процедуры изменения (корректировки) или досрочного прекращения долгосрочных муниципальных целевых программ находится в компетенции местной администрации муниципального образования, в связи с чем важно определить:
- минимальные сроки (нижние границы) реализации таких программ;
- методологию отбора проблем для программной разработки долгосрочных муниципальных целевых программ;
- порядок принятия решения о разработке, формирования и реализации долгосрочных муниципальных целевых программ;
- методы управления процессом реализации долгосрочных муниципальных целевых программ;
- целевые индикаторы, позволяющие оценить ход реализации программы, степень ее эффективности.
По результатам проведения указанной оценки местной администрацией муниципального образования не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта решения о бюджете в представительный орган бюджетное законодательство допускает принятие решения о сокращении, начиная с очередного финансового года, бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации. Следовательно, необходимо четко прописать и регламентировать процедуры и механизмы изменения (корректировки) или досрочного прекращения долгосрочных муниципальных целевых программ с учетом фактически достигнутых результатов в ходе их реализации.
В результате выполнения мероприятия второго уровня будет разработан и утвержден порядок разработки, реализации и мониторинга реализации долгосрочных муниципальных целевых программ, а также закреплена процедура изменения (корректировки) или досрочного прекращения долгосрочных муниципальных целевых программ с учетом фактически достигнутых результатов в ходе их реализации, в рамках которого будет:
- выработана единая методологическая платформа для решения комплексных проблем социально-экономического развития города Омска методами долгосрочного программно-целевого планирования;
- появится инструментарий, позволяющий четко разграничивать ведомственные целевые программы и долгосрочные муниципальные целевые программы;
- установлено муниципальное нормативное правовое регулирование бюджетных правоотношений в сфере разработки, реализации и мониторинга реализации долгосрочных муниципальных целевых программ, что в полной мере соотносится с требованиями действующего бюджетного законодательства Российской Федерации.
Третий уровень
В силу того, что реализация мероприятий, предусмотренных в рамках долгосрочных муниципальных целевых программ, преимущественно носит длительный характер, выходящий за рамки годового цикла бюджетного планирования, существенным фактором, влияющим на достигнутые результаты, является устойчивость и стабильность взаимоотношений заказчиков и ответственных исполнителей программ с непосредственными исполнителями запланированных программных мероприятий.
На практике подобные взаимоотношения подлежат юридическому оформлению в рамках муниципального контракта и регулируются нормами законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. В целях обеспечения устойчивости и стабильности реализации долгосрочных муниципальных целевых программ появляется необходимость заключения муниципальных контрактов (договоров, соглашений) на весь срок действия долгосрочных муниципальных целевых программ (либо в пределах срока действия).
Реализация данного положения обеспечивается новацией бюджетного законодательства, предусмотренной в статье 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающей, что в случае если предметом муниципального контракта является выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых составляет более трех лет (одного года - в случае утверждения решения о бюджете на очередной финансовый год), такие муниципальные контракты могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели долгосрочными целевыми программами (проектами), а также в соответствии с решениями местной администрации, принимаемыми в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.
В результате выполнения мероприятия второго уровня будет разработан и утвержден порядок заключения муниципальных контрактов (договоров, соглашений) на весь срок действия долгосрочных муниципальных целевых программ.
Четвертый уровень
С учетом требований разработанного и утвержденного порядка разработки, реализации и мониторинга реализации долгосрочных муниципальных целевых программ на втором этапе реализации Плана мероприятий планируется разработка и утверждение долгосрочных муниципальных целевых программ, опубликование текстов программ и отчетов о ходе и результатах их реализации на официальном сайте Администрации города Омска (www.omsk.ru), заключение муниципальных контрактов во исполнение принятых программ.
Итогом реализации комплекса мероприятий, направленных на совершенствование процедуры формирования и реализации долгосрочных целевых программ, станет увеличение доли расходов бюджета города Омска, предусмотренных в рамках муниципальных контрактов на реализацию долгосрочных целевых программ.
План реализации блока мероприятий "Совершенствование процедуры формирования и реализации долгосрочных целевых программ" представлен в таблице 13.
Таблица 13
| N п/п | Наименование мероприятия | Ответственный исполнитель | Иные исполнители, привлекаемые для реализации мероприятия | Срок реализации мероприятия | Итог реализации мероприятия | |
| На 1 этапе реализации Плана мероприятий | На 2 этапе реализации Плана мероприятий | |||||
| 1 | Инвентаризация целей и задач, утвержденных в составе программных документов социальноэкономического развития города Омска на средне- и долгосрочную перспективу и их отражение в действующих долгосрочных муниципальных целевых программах за последние три отчетных года и текущий финансовый год | Департамент городской экономической политики Администрации города Омска (далее ДГЭП) | ДФиК, отраслевые структурные подразделения Администрации города Омска | Март 2008 года (далее регулярно) | - | Аналитическая записка (статистические, табличные материалы) |
| 2 | Формирование порядка разработки, реализации и мониторинга реализации долгосрочных муниципальных целевых программ, а также закрепление процедуры изменения (корректировки) или досрочного прекращения долгосрочных муниципальных целевых программ с учетом фактически достигнутых результатов в ходе их реализации | ДГЭП | ДФиК | До 1 декабря 2007 года | - | Нормативный правовой акт |
| 3 | Разработка порядка заключения муниципальных контрактов (договоров, соглашений) на весь срок действия долгосрочных муниципальных целевых программ | ДГЭП | ДФиК | Июнь 2008 года | - | Нормативный правовой акт |
| 4 | Разработка и утверждение долгосрочных муниципальных целевых программ | Структурные подразделения Администрации города Омска | ДГЭП | - | После 1 января 2009 года | Нормативный правовой акт |
| 5 | Реализация долгосрочных муниципальных целевых программ, публикация в СМИ и (или) сети "Интернет" отчетов о ходе и результатах их реализации | ДГЭП, иные структурные подразделения Администрации города Омска | ДИПОО | - | Май 2009 года (далее регулярно) | Публикация |
Анализ и оценка альтернативных механизмов реформирования
в рамках блока мероприятий "Совершенствование процедуры
формирования и реализации долгосрочных целевых программ"
в сопоставлении с рисками реализации
Определенной альтернативностью разработке и реализации долгосрочных муниципальных целевых программ выступает применение на практике ведомственных целевых программ. Однако проблематика и подходы этих двух инструментов несколько отличаются: в частности, долгосрочное целевое планирование позволяет решать стратегические задачи социально-экономического развития муниципального образования, рассчитанные на длительный период времени и требующие совместного участия, как правило, нескольких отраслей муниципального управления в реализации программных мероприятий.
Таким образом, альтернативность принимаемых в рамках настоящего блока мероприятий решений будет выражаться в большей или меньшей степени детализации разрабатываемых муниципальных правовых актов и планируемых результатов, а также различной степени сложности и детализации предлагаемых алгоритмов (таблица 14).
Таблица 14
| N п/п | Наименование мероприятия | Возможная альтернатива в способах реализации мероприятия | Оценка возможной альтернативы в способах реализации мероприятия | Оценка рисков возможной альтернативы в способах реализации мероприятия | Оценка выявленного источника риска | Оценка предлагаемого способа реализации мероприятия в рамках Плана мероприятий | Обоснование целесообразности применения выбранного способа реализации мероприятия в рамках Плана мероприятий |
| 1 | Инвентаризация целей и задач, утвержденных в составе программных документов социальноэкономического развития города Омска на средне- и долгосрочную перспективу и их отражение в действующих долгосрочных муниципальных целевых программах за последние три отчетных года и текущий финансовый год | Проведение инвентаризации основного программного документа социальноэкономического развития города Омска | Данная альтернатива не позволит в полной мере оценить стратегические цели и задачи социальноэкономического развития города Омска и их отражение в действующих долгосрочных муниципальных целевых программах | При проведении инвентаризации целей и задач возможно возникновение риска "асимметрии информации", который будет заключаться в предоставлении неполной, неточной, субъективной информации или проведении частичного анализа в процессе инвентаризации целей и задач, утвержденных в составе программных документов социальноэкономического развития города Омска на средне- и долгосрочную перспективу | При проведении инвентаризации в рамках данной альтернативы риск "асимметрии информации" будет являться существенным и недопустимым | Не предлагается к реализации | Не предлагается к реализации |
| Проведение исчерпывающей инвентаризации всех муниципальных правовых актов программного характера с последующим сопоставлением целей и задачей, отраженных в них, с целями и задачами, закрепленными в действующих долгосрочных муниципальных целевых программах | Предлагаемый способ реализации мероприятия позволит оценить уровень практической реализации мероприятий, направленных на достижение целей и решение задач, утвержденных в составе программных документов социальноэкономического развития города Омска на среднеи долгосрочную перспективу; выявить неохваченные реализацией целевые ориентиры муниципального развития | При проведении инвентаризации в рамках данной альтернативы риск "асимметрии информации" будет являться незначительным и приемлемым | Предлагается к реализации | Предлагаемый способ реализации мероприятия позволит оценить уровень практической реализации мероприятий, направленных на достижение целей и решение задач, утвержденных в составе программных документов социальноэкономического развития города Омска на среднеи долгосрочную перспективу; выявить неохваченные реализацией целевые ориентиры муниципального развития | |||
| 2 | Формирование порядка разработки, реализации и мониторинга реализации долгосрочных муниципальных целевых программ, а также закрепление процедуры изменения (корректировки) или досрочного прекращения долгосрочных муниципальных целевых программ с учетом фактически достигнутых результатов в ходе их реализации | Закрепление порядка разработки, реализации и мониторинга реализации долгосрочных муниципальных целевых программ без детализации требований, предъявляемых к структуре и содержанию долгосрочной муниципальной целевой программы; взаимоувязки устанавливаемых индикаторов оценки результативности, планируемых результатов и объемов бюджетного финансирования | Приведет к "размыванию" сферы и степени ответственности субъектов бюджетного планирования, задействованных в реализации программы; созданию препятствий для объективной и адекватной оценки деятельности ведомств; снижению эффективности расходования бюджетных средств | В ходе формирования порядка разработки и реализации долгосрочных муниципальных целевых программ, а также при определении оптимального набора критериев и индикаторов оценки, объективно отражающих результаты реализации долгосрочных целевых программ, а также критериев досрочного прекращения их реализации могут возникать методологический риск и "риски несогласованности"; "риски несогласованности" заключаются в возможности неадекватного согласования на долгосрочный период планирования общих бюджетных параметров и параметров долгосрочных целевых программ, а также неадекватной увязки реализации работ, предусмотренных в рамках данного блока мероприятий, с выполнением работ по формированию Реестра муниципальных услуг и разработки стандартов качества предоставления соответствующих муниципальных услуг, поскольку последние мероприятия выступают определенной базой, методологическим инструментарием и для формирования долгосрочных муниципальных целевых программ | При проведении инвентаризации в рамках данной альтернативы и риск "асимметрии информации", и "риск несогласованности" будет являться существенным и недопустимым | Не предлагается к реализации | Не предлагается к реализации |
| Обязательными параметрами долгосрочной муниципальной целевой программы будут установлены: - индикаторы оценки результативности программы; - сроки и этапы реализации программы, в том числе сроки достижения целей и выполнения этапов реализации программы; - оценка рисков реализации программы и мероприятия по их снижению; - требования к ресурсному обеспечению программы; - система мониторинга за реализацией программы; - система контроля за реализацией программы; - оценка эффективности реализации программы; методика проведения мониторинга должна быть предназначена для оценки соответствия действующих долгосрочных муниципальных целевых программ требованиям действующих нормативных правовых актов, определения их эффективности, рейтинга и принятия решений о необходимости внесения в них изменений или дополнений | Внедрение в практику бюджетного планирования долгосрочных муниципальных целевых программ позволит выстроить четкую систему программноцелевого планирования на долгосрочную перспективу | При проведении инвентаризации в рамках данной альтернативы риск "асимметрии информации" и "риск несогласованности" будет являться умеренным и оправданным | Предлагается к реализации | Закрепленная методика проведения мониторинга будет представлять собой эффективный инструментарий, позволяющий соизмерять результаты реализации долгосрочных муниципальных целевых программ и сопоставлять программы между собой |
Механизм минимизации рисков предлагаемых к реализации
альтернатив и устранения их негативного влияния
Для сокращения негативного влияния и минимизации вероятности возникновения рисков предлагаемых к реализации альтернатив необходимо предусмотреть соответствующие мероприятия:
- риск "асимметрии информации" был классифицирован как приемлемый, поэтому для его устранения будут привлечены квалифицированные специалисты в сфере государственного и муниципального управления, экономики муниципального сектора для выполнения работ по инвентаризации целей и задач, утвержденных в программных документах социально-экономического развития города Омска на средне- и долгосрочную перспективу, и их отражения в действующих долгосрочных муниципальных целевых программах (за последние три отчетных года и текущий финансовый год);
- работу по минимизации методологического риска предполагается выстроить на основе применения результатов проведенной инвентаризации целей и задач, а также обобщенного опыта других муниципальных образований и субъектов Российской Федерации по определению оптимального набора критериев и индикаторов оценки, объективно отражающих результаты реализации долгосрочных муниципальных целевых программ;
- в целях минимизации "рисков несогласованности" предполагается внедрить систему мониторинга показателей результативности выполнения долгосрочных муниципальных целевых программ, позволяющую отслеживать соответствующие показатели в оперативном режиме и своевременно принимать меры по устранению несогласованности параметров долгосрочных муниципальных целевых программ и общих бюджетных параметров, а также Реестра муниципальных услуг и стандартов их качества.
§ 6.Формирование и практическое применение реестра расходных обязательств
Анализ исходного состояния и обоснование необходимости
реализации блока мероприятий "Формирование и практическое
применение реестра расходных обязательств"
В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" расходные обязательства местных бюджетов включают расходы по вопросам местного значения муниципальных образований, определенные данным законом, а также по отдельным государственным полномочиям Российской Федерации и (или) субъектов Российской Федерации, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из соответствующих бюджетов. Кроме того, органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
В целях повышения результативности бюджетных расходов в Бюджетном кодексе Российской Федерации закреплены основы эффективного результативного бюджетного планирования:
- выделение закрытого перечня форм бюджетных ассигнований, различающихся правовым статусом и отражением в бюджете;
- создание законодательной базы для увязки бюджетных ассигнований с объемом и качеством предоставления муниципальных услуг;
- введение новых форм бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг;
- уточнение порядка планирования и отражения в бюджете муниципального образования бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ и бюджетных инвестиций в объекты муниципальной собственности.
Также Бюджетным кодексом Российской Федерации определены различия в планировании и исполнении разных типов бюджетных ассигнований (расходных обязательств) (рисунок 4).
Рисунок 4
Классификация расходных обязательств бюджета муниципального
образования
\\/\\ Публичные Расходныеобязательства, обязательства связанныес \\/муниципальныхуслуг Публичные нормативные обязательства |
| / | ||||||
Бюджетные ассигнования на оказание муниципальных услуг предусматриваются на исполнение расходных обязательств, возникающих в результате заключения органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями договоров гражданско-правового характера (трудовых соглашений, муниципальных контрактов) либо установления иных условий предоставления бюджетных средств при осуществлении возложенных на них функций.
С 1 января 2009 года планирование бюджетных ассигнований на оказание муниципальных услуг физическим и юридическим лицам будет осуществляться с учетом муниципального задания. Распорядители бюджетных средств, являющиеся органами местного самоуправления, могут выступать заказчиком муниципальных услуг, оказываемых за счет бюджетных средств юридическим или физическим лицам автономными учреждениями. В качестве формы финансового обеспечения деятельности автономных учреждений Бюджетный кодекс Российской Федерации закрепляет предоставление субсидий автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат по оказанию ими муниципальных услуг в соответствии с муниципальными заданиями и иные субсидии автономным учреждениям.
Таким образом, каждое бюджетное ассигнование, с одной стороны, выражает расходные обязательства, выражает полномочия, нормативно-правовую базу деятельности органов местного самоуправления. С другой стороны, для каждого бюджетного ассигнования сформулировано муниципальное задание.
В отличие от бюджетных ассигнований на оказание муниципальных услуг бюджетные ассигнования на исполнение публичных расходных обязательств не носят возмездного характера.
Новая система классификации расходов бюджетов позволяет при составлении и рассмотрении проектов бюджетов корректировать состав бюджетных ассигнований (отражаемых уникальными кодами целевых статей и (или) видов расходов) исходя из состава расходных обязательств и планируемых результатов деятельности органов местного самоуправления по оказанию муниципальных услуг.
Одновременно с введением классификации операций сектора государственного управления существенно расширены возможности по более детальному отражению расходных обязательств, исполняемых теми или иными главными распорядителями бюджетных средств, реализуемых ими долгосрочных или ведомственных целевых программ, развитию управленческого учета и внутреннего контроля за эффективностью использования бюджетных средств.
В городе Омске на протяжении трех последних лет существует практика ведения реестра расходных обязательств.
На момент подготовки настоящего Плана мероприятий действует постановление Мэра города Омска от 6 июня 2007 года N 426-п "Об утверждении Порядка ведения реестра расходных обязательств муниципального образования городской округ город Омск Омской области" (далее - Порядок ведения реестра расходных обязательств).
В соответствии с данным постановлением реестр расходных обязательств муниципального образования городской округ город Омск Омской области (далее - Реестр расходных обязательств) содержит следующие разделы:
- наименование полномочия;
- наименование муниципального образования Омской области, осуществляющего соответствующее полномочие;
- наименование расходного обязательства муниципального образования городской округ город Омск Омской области;
- правовые основания, предусматривающие возникновение расходных обязательств муниципального образования городской округ город Омск Омской области (положения нормативных правовых актов и заключенных органами местного самоуправления муниципального образования городской округ город Омск Омской области договоров и соглашений);
- код функциональной и экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации;
- объем средств на исполнение расходного обязательства муниципального образования городской округ город Омск Омской области за отчетный финансовый год, на текущий финансовый год и плановый период.
Кроме того, указанным постановлением определяется форма и порядок ведения Реестра расходных обязательств.
В соответствии с постановлением данные Реестра расходных обязательств используются:
- при разработке проекта бюджета города Омска на очередной финансовый год и перспективного финансового плана города Омска;
- при определении в плановом периоде объемов бюджета действующих обязательств и бюджета принимаемых обязательств муниципального образования городской округ город Омск Омской области.
Таким образом, анализ сложившейся практики ведения Реестра расходных обязательств позволяет определить следующие моменты, обосновывающие необходимость преобразований и реализации блока мероприятий "Формирование и практическое применение реестра расходных обязательств":
- преобладание преимущественно формального подхода при описании расходных обязательств;
- наличие практики указания в качестве "актов установления" уставов учреждений и организаций или положений о структурных подразделениях Администрации города Омска и иных органов местного самоуправления;
- отсутствие закрепленной методики расчета объема расходов по каждому обязательству в отдельности.
Таким образом, в целях устранения обозначенных проблемных ситуаций необходима реализация данного блока мероприятий в рамках настоящего Плана мероприятий.