Приложение к Постановлению от 14.12.2007 г № 946-П
\\ Достижениеуровня,прикоторомобъем Порядокпредоставления(согласования) дебиторскойзадолженности,рассроченных рассрочекиотсрочек иотсроченныхплатежейнебудет превышать5процентовдоходовбюджета запоследнийотчетныйфинансовыйгод Порядокпроведениямониторинга иотсроченныхплатежей |
| / | |||||||
Обоснование блока мероприятий "Организация оперативного
учета задолженности перед бюджетом, рассроченных
и отсроченных платежей в бюджет"
Разработка и принятие обоснованных управленческих решений относительно условий развития доходной базы бюджета города Омска должна быть основана на достоверной информации о текущей ситуации исполнения бюджета города Омска, в том числе об объемах недоимки по налоговым платежам, дебиторской задолженности, отсроченных и рассроченных платежах.
Создание эффективной системы мониторинга задолженности перед бюджетом города Омска позволит:
- проводить оперативную оценку потерь бюджета города Омска от недополученных доходов на основе формализованной методики;
- принимать обоснованные решения о предоставлении отсрочек, рассрочек по неналоговым платежам в бюджет города Омска и решения о согласовании проектов решений Управления Федеральной налоговой службы по Омской области о предоставлении отсрочек, рассрочек по налоговым платежам в бюджет города Омска;
- предупреждать возникновение дебиторской задолженности и осуществлять мероприятия по ее ликвидации.
Первый уровень
Первоочередным мероприятием в рамках рассматриваемого блока должно стать проведение оценки потерь бюджета города Омска от недополученных доходов. Объектами оценки являются: недоимка, дебиторская задолженность по неналоговым поступлениям. В связи с тем, что задолженность перед бюджетом города Омска возникает в разные временные интервалы времени и имеет разную продолжительность, для проведения оценки потерь необходимо применять методику расчета, которая будет учитывать периодичность возникновения задолженности и ставку дисконтирования в различные временные периоды (в том числе с учетом инфляции).
Результатом реализации данного мероприятия будет составлении аналитической записки, табличных и статистических материалов о результатах проведенной оценки потерь бюджета города Омска от недополученных доходов (с учетом инфляции) за последние три отчетных года и текущий финансовый год.
Второй уровень
Следующим мероприятием в рамках рассматриваемого блока должна стать формализация порядка предоставления (согласования) рассрочек и отсрочек.
В соответствии со статьей 63 Налогового кодекса Российской Федерации органами, в компетенцию которых входит принятие решений об изменении сроков уплаты налогов и сборов, являются по региональным и местным налогам и сборам налоговые органы по месту нахождения заинтересованного лица. В компетенцию департамента финансов и контроля администрации города Омска входит лишь функция согласования соответствующих решений. Поэтому для исключения возможности согласования решений о предоставлении отсрочки и (или) рассрочки по налоговым платежам и утверждения решений о предоставлении отсрочек и (или) рассрочек по неналоговым платежам, которые могут повлечь за собой значительные потери бюджета города Омска, необходимо формализовать процедуру согласования соответствующих решений.
Согласование проектов решений о предоставлении налоговых отсрочек, рассрочек предполагает проведение оценки задолженности налогоплательщика по уплате налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджет города Омска, оценки эффективности и результативности предоставления отсрочки, рассрочки, инвестиционного налогового кредита.
В порядке предоставления рассрочек и отсрочек по неналоговым платежам в бюджет города Омска необходимо предусмотреть перечень видов неналоговых доходов, по которым могут быть изменены сроки уплаты, основания для предоставления отсрочек, рассрочек и обстоятельства, исключающие предоставление отсрочки, рассрочки по уплате неналоговых платежей в бюджет города Омска.
Результатом реализации данного мероприятия станет разработка муниципального правового акта, устанавливающего:
- порядок согласования проектов решений налоговых органов об изменении сроков уплаты налогов, сборов и пени, в части зачисляемой в бюджет города Омска;
- порядок предоставления отсрочек, рассрочек по неналоговым платежам в бюджет города Омска.
Третий уровень
По итогам утверждения порядка предоставления отсрочек, рассрочек планируется разработка порядка проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей. Мониторинг дебиторской задолженности отсроченных, рассроченных платежей предполагает:
- сбор данных о задолженности перед бюджетом города Омска, отсроченных и рассроченных платежах;
- проведение оценки потерь бюджета города Омска от недополученных доходов с учетом инфляционных изменений и периодичности платежей в бюджет города Омска;
- порядок применения результатов проведения оценки качества управления дебиторской задолженностью и потерь бюджета города Омска от недополученных доходов, в том числе разработка плана мероприятий по повышению качества претензионной работы администраторов доходов бюджета города Омска.
Документ должен нормативно закрепить обязанность Администрации города Омска по публикации результатов проведенной оценки потерь бюджета города Омска от недополученных доходов.
Результатом реализации данного мероприятия станет разработка муниципального правового акта, утверждающего порядок проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет города Омска.
Четвертый уровень
По итогам проведенного мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей, в целях обеспечения информационной открытости финансово-бюджетной политики Администрации города Омска планируется на регулярной основе осуществлять публикацию на официальном сайте Администрации города Омска (www.omsk.ru) данных об объемах дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей с учетом инфляции.
Результатом реализации данного мероприятия станет публикация на официальном сайте Администрации города Омска (www.omsk.ru) информации об объемах дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей с учетом инфляции.
Результатом реализации блока мероприятий "Организация оперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет" станет достижение уровня управления муниципальными финансами, при котором объем дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей не будет превышать 5 процентов доходов бюджета города Омска за последний отчетный финансовый год.
План реализации блока мероприятий "Организация оперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет" представлен в таблице 54.
Таблица 54
| N п/п | Наименование мероприятия | Ответственный исполнитель | Иные исполнители, привлекаемые для реализации мероприятия | Срок реализации мероприятия | Итог реализации мероприятия | |
| На 1 этапе реализации Плана мероприятий | На 2 этапе реализации Плана мероприятий | |||||
| 1 | Оценка потерь бюджета от недополученных доходов (с учетом инфляции), в том числе по рассроченным и отсроченным платежам за последние три отчетных года и текущий финансовый год | ДФиК | ДИО | Март 2008 года | - | Аналитическая записка (статистические и табличные материалы) |
| 2 | Утверждение порядка предоставления (согласования) рассрочек и отсрочек | ДФиК | ДИО | Апрель 2008 года | - | Нормативные правовые акты |
| 2.1 | Разработка порядка предоставления (согласования) рассрочек и отсрочек по налоговым платежам | ДФиК | - | Апрель 2008 года | - | Нормативный правовой акт |
| 2.2 | Разработка порядка предоставления (согласования) рассрочек и отсрочек по неналоговым платежам | ДФиК | ДИО | Апрель 2008 года | - | Нормативный правовой акт |
| 3 | Разработка порядка проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей | ДФиК | - | Май 2008 года | - | Нормативный правовой акт |
| 4 | Публикация в сети "Интернет" данных об объемах дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей (с учетом инфляции) | ДФиК | ДИО | - | Апрель 2009 года (далее регулярно) | Публикация |
| 5 | Достижение уровня управления муниципальными финансами, при котором объем дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей не будет превышать 5 процентов доходов бюджета за последний отчетный финансовый год | ДФиК | ДИО | - | Июнь 2009 года (далее регулярно) | Аналитическая записка (статистические и табличные материалы) |
Анализ и оценка альтернативных механизмов реформирования
в рамках блока мероприятий "Организация оперативного учета
задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных
платежей в бюджет" в сопоставлении с рисками реализации
Предполагается, что альтернативы проведению работ, предусмотренных в рамках блока мероприятий "Организация оперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет", не существует, поскольку внедрение четкой и прозрачной системы мониторинга задолженности перед бюджетом города Омска позволит принимать адекватные управленческие решения, направленные на снижение объемов задолженности и обеспечение оперативного и своевременного исполнения доходной части бюджета города Омска.
При этом можно выделить ряд альтернативных решений по реализации отдельных мероприятий рассматриваемого блока. Альтернативность способов реализации зависит от степени детализации предусмотренных документов и задач их разработки (таблица 55).
Таблица 55
| N п/п | Наименование мероприятия | Возможная альтернатива в способах реализации мероприятия | Оценка возможной альтернативы в способах реализации мероприятия | Оценка рисков возможной альтернативы в способах реализации мероприятия | Оценка выявленного источника риска | Оценка предлагаемого способа реализации мероприятия в рамках Плана мероприятий | Обоснование целесообразности применения выбранного способа реализации мероприятия в рамках Плана мероприятий |
| 1 | Проведение оценки потерь бюджета города Омска от недополученных доходов (с учетом инфляции), в том числе по рассроченным и отсроченным платежам за последние три отчетных года и текущий финансовый год | Оценивать потери бюджета города Омска от недополученных доходов без учета момента возникновения задолженности | Проведенная оценка позволит выявить максимальный объем инфляционных потерь от недополученных доходов в течение финансового года, данная методика проведения оценки предполагает, что весь объем задолженности возник в первый день финансового года | При реализации альтернативы существует высокая вероятность возникновения риска "асимметрии информации", связанного с незаинтересованностью администраторов доходов, находящихся в подчинении федеральных или региональных органов власти, в своевременном предоставлении и в достаточном объеме данных о недоимке, дебиторской задолженности | Риск "асимметрии информации" при реализации данной альтернативы является существенным и недопустимым | Не предлагается к реализации | Не предлагается к реализации |
| Оценивать потери бюджета от недополученных доходов с учетом периода возникновения задолженности (квартал, месяц, декада) | Проведенная оценка позволит выявить объем инфляционных потерь от недополученных доходов в зависимости от периода возникновения задолженности | Предлагается к реализации | Применение данного способа реализации мероприятия позволит с достаточно высокой точностью определить объем инфляционных потерь от недополученных доходов бюджета, применение данной методики позволит использовать данные ежеквартальных (ежемесячных) отчетов о состоянии задолженности перед бюджетом; при этом, чем меньше период, тем точнее данные об объемах инфляционных потерь | ||||
| Оценивать потери бюджета города Омска от недополученных доходов с учетом момента возникновения задолженности | Проведенная оценка позволит выявить объем инфляционных потерь от недополученных доходов в зависимости от момента возникновения задолженности | Не предлагается к реализации | Не предлагается к реализации | ||||
| 2 | Утверждение порядка предоставления (согласования) рассрочек и отсрочек | Формализация существующего порядка полного отказа от предоставления отсрочек, рассрочек | Позволит формально утвердить запрет на предоставление отсрочек, рассрочек по неналоговым платежам | При реализации альтернативы существует высокая вероятность возникновения юридического риска, связанного с возможностью изменений требований налогового и бюджетного законодательства в части предоставления отсрочек и рассрочек платежей по налоговым и неналоговым платежам в бюджет города Омска | Юридический риск при реализации данной альтернативы является существенным и недопустимым | Не предлагается к реализации | Не предлагается к реализации |
| Раздельно формализовать: - процедуру согласования решения о предоставлении отсрочек, рассрочек по налоговым платежам; - процедуру предоставления отсрочек, рассрочек по неналоговым платежам | Позволит проводить предварительную оценку потерь бюджета от предоставления отсрочек, рассрочек | Предлагается к реализации | Позволит формировать обоснованные отказы о предоставлении (согласовании) отсрочек и рассрочек | ||||
| 3 | Разработка порядка проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей | Альтернативность реализации мероприятия заключается в различной степени глубины проработки процедур и механизмов мониторинга | Степень глубины и детализации процедур и механизмов мониторинга | При реализации альтернативы существует вероятность возникновения методологического риска, связанного с установлением оптимального перечня показателей управления дебиторской задолженностью | При реализации данной альтернативы методологический риск является умеренным и оправданным | Процедуры мониторинга будут проработаны раздельно по налоговым платежам, неналоговым платежам и отсроченным, рассроченным платежам; проведение мониторинга основывается на максимально возможных источниках данных | Разработка формализованной процедуры проведения мониторинга задолженности по всем видам платежей в бюджет города Омска позволит повысить качество прогнозирования доходов бюджета города Омска и уровень исполнения бюджета города Омска по доходам |
Механизм минимизации рисков предлагаемых к реализации
альтернатив и устранения их негативного влияния
Для сокращения негативного влияния и минимизации вероятности возникновения рисков предлагаемых к реализации альтернатив необходимо предусмотреть соответствующие мероприятия.
Минимизация риска асимметрии информации возможна за счет установления максимально возможного количества источников получения информации о состоянии задолженности перед бюджетом города Омска.
Отрицательное влияние возникновения методологического риска можно снизить за счет проведения детального анализа существующей практики проведения мониторинга дебиторской задолженности бюджета города Омска.
Негативное воздействие юридического риска возможно снизить за счет постоянного проведения мониторинга и анализа действующего законодательства и методических рекомендаций Министерства финансов Российской Федерации в области совершенствования исполнения доходной базы бюджета города Омска.
§ 6.Снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджета и бюджетных учреждений
Анализ исходного состояния и обоснование необходимости
реализации блока мероприятий "Снижение и ликвидация
просроченной кредиторской задолженности бюджета
и бюджетных учреждений"
Важное значение при оценке качества управления бюджетом города Омска играют показатели управления кредиторской задолженностью бюджета города Омска и бюджетных учреждений.
Департаментом финансов и контроля администрации города Омска на основании предоставленных полномочий и в соответствии с требованиями действующего законодательства систематически проводится работа, направленная на сокращение и ликвидацию кредиторской и дебиторской задолженностей распорядителей и получателей бюджетных средств. В целом механизм управления кредиторской задолженностью бюджета города Омска и бюджетных учреждений представлен на рисунке 18. Ежемесячно муниципальные учреждения города Омска предоставляют сведения о кредиторской задолженности, на основании которых главные распорядители бюджетных средств формируют сводные отчеты о кредиторской задолженности подведомственных учреждений.
Информация, полученная от главных распорядителей бюджетных средств, обобщается отделом мониторинга долговых обязательств управления доходов и муниципального долга департамента финансов и контроля администрации города Омска, после чего подвергается анализу.
Рисунок 18
Механизм управления кредиторской задолженностью
Результаты проведенного анализа за 2004 год - 1-е полугодие 2007 года позволяют сделать следующие выводы.
Кредиторская задолженность бюджета города Омска за три последних отчетных года и текущий финансовый год сократилась на 7,95 процентов. Объем просроченной кредиторской задолженности бюджета города Омска с 1 января 2004 года по 1 июля 2007 года снизился на 23,7 процентов, при этом доля просроченной кредиторской задолженности в общем объеме кредиторской задолженности бюджета снизилась с 64,4 процента до 53,3 процента (рисунок 19).
Рисунок 19
Кредиторская задолженность бюджета города Омска,
2003 год - 1-е полугодие 2007 года (тыс. рублей)
Объем кредиторской задолженности бюджета города Омска на протяжении 2003 года - 1-го полугодия 2007 года превышал среднемесячные расходы бюджета города Омска в среднем в 3,78 раза (таблица 56). При этом на протяжении 2004 - 2005 годов наблюдался отрицательный среднемесячный прирост кредиторской задолженности, а в 2006 году этот показатель составил 42 154,93 тыс. рублей, что меньше среднемесячных расходов бюджета города Омска на 79 процентов.
Таблица 56
Соотношение кредиторской задолженности и расходов
бюджета города Омска, 2003 год - 1-е полугодие 2007 года
| Показатели | 2003 год | 2004 год | 2005 год | 2006 год | 1 полугодие 2007 года |
| Расходы бюджета города Омска (тыс. рублей) | 4 639 361,6 | 5 423 501 | 9 234 466 | 10 200 000 | 5 352 488 |
| Среднемесячные расходы бюджета (тыс. рублей) | 386 613,46 | 451 958,41 | 769 538,86 | 850 000 | 446 040,7 |
| Кредиторская задолженность бюджета (тыс. рублей) | 2 120 696,2 | 1 969 874,2 | 1 662 792,3 | 2 168 651,5 | 1 952 080 |
| Среднемесячный прирост кредиторской задолженности (тыс. рублей) | 0 | -12 568,5 | -25 590,15 | 42 154,93 | -18 047,7 |
Наибольшую долю в структуре кредиторской задолженности бюджета города Омска в 2003 году - 1-ом полугодие 2007 года занимала кредиторская задолженность муниципальных учреждений образования, которая составляла:
- на 1 января 2004 года - 916998,6 тыс. рублей, или 43 процента от общего объема кредиторской задолженности бюджета города Омска;
- на 1 января 2005 года - 855576,5 тыс. рублей, или 43 процента от общего объема кредиторской задолженности бюджета города Омска;
- на 1 января 2006 года - 674601,4 тыс. рублей, или 40 процентов от общего объема кредиторской задолженности бюджета города Омска;
- на 1 января 2007 года - 807062,8 тыс. рублей, или 37 процентов от общего объема кредиторской задолженности бюджета города Омска.
В структуре просроченной кредиторской задолженности бюджета города Омска наибольшую долю занимает задолженность муниципальных учреждений здравоохранения (таблица 57).
Таблица 57
Просроченная кредиторская задолженность бюджета города
Омска, 2004 год - 1-е полугодие 2007 года (тыс. рублей)
| Главные распорядители бюджетных средств | На 01.01.04 года | На 01.01.05 года | На 01.01.06 года | На 01.01.07 года | На 01.07.07 года |
| Администрация Кировского административного округа города Омска | 784,9 | 9341,7 | 9306,7 | 5968,7 | 4099,5 |
| Администрация Ленинского административного округа города Омска | 8499,8 | 24984,1 | 21615,7 | 26051,6 | 22662,4 |
| Администрация Октябрьского административного округа города Омска | 6142,9 | 1119,8 | 18498,3 | 12432,3 | 18495,7 |
| Администрация Советского административного округа города Омска | 2038,8 | 18190,7 | 11925,6 | 20163,8 | 16145,7 |
| Администрация Центрального административного округа города Омска | 3148,1 | 28450,6 | 18559,1 | 22461,1 | 20213,6 |
| Управление делами Администрации города Омска | 14962,6 | 16967,6 | 4239,9 | 9070,9 | 12189,7 |
| Департамент городского хозяйства Администрации города Омска | 16686,0 | 1318,9 | 11590,3 | 171536,8 | 230138,4 |
| Департамент строительства Администрации города Омска | 38198,9 | 37758,8 | 102457,3 | 94293,3 | 16578,3 |
| Департамент имущественных отношений Администрации города Омска | 7489,8 | 8343,0 | 2929,5 | 491,9 | 1132,4 |
| Контрольно-счетная палата города Омска | 741,8 | 743,8 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| Омский городской Совет | 4150,5 | 4927,8 | 1656,9 | 632,7 | 507,8 |
| Автохозяйство Администрации города Омска | 3334,3 | 4782,8 | 2915,2 | 3667,2 | 2,2 |
| Департамент архитектуры и градостроительства города Омска | 589,7 | 604,3 | 0,0 | 931,2 | 1061,7 |
| Департамент транспорта Администрации города Омска | 1417,6 | 21856,1 | 29266,8 | 12717,8 | 17381,4 |
| Департамент культуры Администрации города Омска | 48472,6 | 3989,1 | 31050,6 | 22380,3 | 23789,8 |
| Департамент здравоохранения Администрации города Омска | 741684,2 | 433166,2 | 541599,8 | 558761,7 | 401038,3 |
| Департамент финансов и контроля администрации города Омска | 4,6 | 6,7 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| Административнотехническая инспекция Администрации города Омска | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 57,9 |
| Департамент образования Администрации города Омска | 440233,1 | 429597,5 | 233960,7 | 278476,7 | 237957,5 |
| Управление физической культуры и спорта администрации города Омска | 17620,5 | 14170,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| Управление молодежной политики администрации города Омска | 3094,0 | 2871,5 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| Департамент по делам молодежи, физической культуры и спорта Администрации города Омска | 0,0 | 0,0 | 9844,5 | 15835,2 | 17894,3 |
| Департамент социальной политики Администрации города Омска | 6595,9 | 4676,1 | 2939,9 | 103,2 | 177,6 |
| Омская городская избирательная комиссия | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| Итого: | 1365890,6 | 1067867,1 | 1054356,80 | 1255976,4 | 1041524,20 |
Основными причинами увеличения просроченной кредиторской задолженности структурных подразделений Администрации города Омска являются:
- увеличение расходов на капитальный ремонт объектов муниципальной собственности;
- увеличение задолженности по расходам, направляемым на капитальные вложения;
- увеличение задолженности бюджетных учреждений по уплате единого социального налога во внебюджетные фонды.
В качестве отрицательных моментов, влияющих на состояние кредиторской задолженности, также можно выделить сохранение практики заключения договоров сверх сумм доведенных лимитов бюджетных обязательств, что приводит к образованию "несанкционированной" кредиторской задолженности.
На момент разработки Плана мероприятий муниципальные унитарные организации города Омска самостоятельно проводят инвентаризацию кредиторской задолженности и принимают меры по ее снижению и ликвидации. Инвентаризация финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий проводится периодически и не имеет системного характера.
Таким образом, анализ исходной ситуации показал, что Администрацией города Омска проводится работа по снижению и ликвидации просроченной кредиторской задолженности бюджета города Омска и бюджетных учреждений. Тем не менее можно выделить несколько задач, решение которых обуславливает необходимость реализации блока мероприятий "Снижение и ликвидация кредиторской задолженности бюджета города Омска и бюджетных учреждений":
- по итогам проведенных проверок за 2006 год были выявлены факты нарушения законодательства, определяющего порядок оформления документов для осуществления расчетов бюджетных учреждений города Омска по заключенным контрактам;
- процедуры проведения инвентаризации и погашения задолженности не получили закрепления в муниципальных правовых актах, поэтому требуют особого контроля со стороны департамента финансов и контроля администрации города Омска и Администрации города Омска;
- анализ и мониторинг финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий города Омска проводится периодически, процедура мониторинга нормативно не закреплена.