Приложение к Постановлению от 14.12.2007 г № 946-П
\\ Неменее90процентоврасходов бюджетамуниципального Внесениеизмененийв образованиярегулируются действующийПорядок правовымиактами веденияреестрарасходных муниципальногообразования, обязательств детальноопределяющими порядокрасчетастоимости реализациисоответствующих расходныхобязательств /\\\\ Порядокрасчетаобъемов Формализованныйпорядок расходовбюджетана пораздельному реализацию планированиюбюджетных соответствующихрасходных< обязательств действующих и принимаемых обязательств |
| / / | |||||||||||||
Обоснование блока мероприятий "Формирование и практическое
применение реестра расходных обязательств"
Блок мероприятий "Формирование и практическое применение реестра расходных обязательств" базируется на результатах реализации следующих блоков мероприятий, подготавливающих основу для перехода на эффективное бюджетное планирование: "Создание системы учета потребности в объемах, инфраструктуре предоставления и качестве муниципальных услуг", "Стандартизация муниципальных услуг", "Оптимизация распределения прав и ответственности между субъектами бюджетного планирования", "Совершенствование процедуры формирования и реализации долгосрочных целевых программ". От качества выполнения мероприятий данного блока зависит эффективность практического применения инструментария среднесрочного финансового планирования.
Первый уровень
Необходимо провести подробную инвентаризацию расходных обязательств города Омска с точки зрения наличия нормативного правового регулирования предусматриваемых в бюджете города Омска расходов за последние три отчетных года и текущий финансовый год.
Проведение данной аналитической работы позволит подготовить фактологическую и методологическую базу для внесения изменений в действующий Порядок ведения реестра расходных обязательств.
Второй уровень
Далее необходимо разработать и утвердить изменения и дополнения в действующий Порядок ведения реестра расходных обязательств.
При разработке данного нормативного правового акта будут в обязательном порядке учтены требования Бюджетного кодекса Российской Федерации и Методические указания по составлению реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, разработанные Министерством финансов Российской Федерации (с учетом специфики на уровне муниципального образования).
Результатом реализации данного мероприятия станет изложение новой редакции Порядка ведения реестра расходных обязательств, который будет являться основой для формирования бюджета города Омска на три года.
Третий уровень
На втором этапе реализации Плана мероприятий будет разработан и утвержден формализованный порядок по раздельному планированию бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств. Данный порядок будет детально регламентировать механизм взаимодействия участников бюджетного процесса в городе Омске с целью формирования и уточнения базовых объемов бюджетного финансирования для расчета действующих и принимаемых обязательств по каждому субъекту бюджетного планирования на очередной финансовый год и плановый период с применением реестра расходных обязательств.
Результатом реализации данного мероприятия будет являться утверждение методологии по раздельному планированию бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств города Омска.
Четвертый уровень
Разработка и утверждение порядка расчета объемов расходов бюджета города Омска на реализацию действующих и принимаемых расходных обязательств.
В составе разработанного порядка расчета объемов расходов бюджета города Омска на реализацию действующих и принимаемых расходных обязательств обязательно будет предусмотрено использование (в зависимости от специфики соответствующих расходных обязательств) следующих методов расчета объема бюджетных ассигнований:
- нормативный метод;
- метод индексации;
- плановый метод;
- иные методы расчета.
В результате реализации мероприятия для каждого расходного обязательства будет определен и закреплен соответствующий метод расчета объемов бюджетных ассигнований; базовой основой бюджетного планирования будут являться затраты бюджета на единицу измерения конкретного расходного обязательства бюджета города Омска; будет определена методология формирования затрат на реализацию расходных обязательств, закрепленных в реестре расходных обязательств.
Кроме этого, в рамках реализации блока мероприятий планируется проведение работ, направленных на автоматизацию расчета нормативов бюджетного финансирования отдельных расходных обязательств. Проведение данных работ целесообразно в первую очередь в сферах, где в экспериментальном режиме планируется разработка методик нормативного бюджетного финансирования, в частности в системе общего, дошкольного и дополнительного образования.
(абзац введен Постановлением Администрации города Омска от 27.03.2009 N 214-п)
Пятый уровень
По итогам формирования Реестра расходных обязательств на 2009 год и на плановый период до 2011 года планируется опубликовать на официальном сайте Администрации города Омска (www.omsk.ru) Реестр расходных обязательств на среднесрочную перспективу (2009 - 2011 годы).
Итогом реализации комплекса мероприятий станет достижение уровня, при котором не менее 90 процентов расходов бюджета города Омска регулируются муниципальными правовыми актами, детально определяющими порядок расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств.
План реализации блока мероприятий "Формирование и практическое применение реестра расходных обязательств" представлен в таблице 15.
Таблица 15
N п/п | Наименование мероприятия | Ответст- венный испол- нитель | Иные исполнители, привлекаемые для реализации мероприятия | Срок реализации мероприятия | Итог реализации мероприятия | |
На 1 этапе реализации Плана меро- приятий | На 2 этапе реализации Плана меро- приятий | |||||
1 (в ред. Постановления Администрации города Омска от 24.12.2009 N 988-п) | Инвентаризация расходных обязательств с точки зрения наличия нормативного правового регулирования предусматриваемых в бюджете города Омска расходов за последние три отчетных года и текущий финансовый год | ДФиК | Главные распорядители бюджетных средств | Апрель 2008 года (далее - регулярно) | - | Аналитическая записка (статистические, табличные материалы) |
2 | Разработка и внесение изменений в действующий Порядок ведения реестра расходных обязательств | ДФиК | - | Май 2008 года | - | Нормативный правовой акт |
3 | Разработка и утверждение формализованного порядка по раздельному планированию бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств | ДФиК | - | - | Октябрь 2008 года | Нормативный правовой акт |
4 (в ред. Постановления Администрации города Омска от 24.12.2009 N 988-п) | Разработка и утверждение порядка расчета объемов расходов бюджета города Омска на реализацию соответствующих расходных обязательств | ДФиК | Главные распорядители бюджетных средств | - | Октябрь 2008 | Нормативный правовой акт |
5 (в ред. Постановления Администрации города Омска от 24.12.2009 N 988-п) | Формирование реестра расходных обязательств города Омска на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов | ДФиК | Главные распорядители бюджетных средств | - | Ноябрь 2008 года | Нормативный правовой акт |
6 | Опубликование в СМИ и (или) сети "Интернет" Реестра расходных обязательств | ДФиК | ДИПОО | - | Декабрь 2008 года (далее - регулярно) | Публикация |
7 (в ред. Постановления Администрации города Омска от 24.12.2009 N 988-п) | Достижение уровня управления муниципальными финансами, при котором не менее 90 процентов расходов бюджета города Омска регулируются муниципальными правовыми актами, детально определяющими порядок расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств | ДФиК | Главные распорядители бюджетных средств | - | Июнь 2009 года (далее - регулярно) | Аналитическая записка (статистические, табличные материалы) |
Анализ и оценка альтернативных механизмов реформирования
в рамках блока мероприятий "Формирование и практическое
применение реестра расходных обязательств" в сопоставлении
с рисками реализации
Поскольку формирование и ведение Реестра расходных обязательств в обязательном порядке должно предшествовать разработке и утверждению бюджета муниципального образования на трехлетний период, альтернативы реализации данного блока мероприятий на сегодняшний день не существует.
Альтернативность решений, принимаемых в рамках настоящего блока мероприятий, будет выражаться в различной степени детализации разрабатываемых муниципальных правовых актов, а также в различной степени сложности и детализации алгоритмов расчета объемов расходов бюджета на реализацию соответствующих расходных обязательств (таблица 16).
Таблица 16
| N п/п | Наименование мероприятия | Возможная альтернатива в способах реализации мероприятия | Оценка возможной альтернативы в способах реализации мероприятия | Оценка рисков возможной альтернативы в способах реализации мероприятия | Оценка выявленного источника риска | Оценка предлагаемого способа реализации мероприятия в рамках Плана мероприятий | Обоснование целесообразности применения выбранного способа реализации мероприятия в рамках Плана мероприятий |
| 1 | Инвентаризация расходных обязательств с точки зрения наличия нормативного правового регулирования предусматриваемых в бюджете расходов за последние три отчетных года и текущий финансовый год | Проведение инвентаризации наиболее существенных расходных обязательств или анализ правовых актов одного из уровней нормативного регулирования (федерального, регионального или муниципального) | Не позволит определить исчерпывающий перечень расходных обязательств города Омска и основу нормативного правового регулирования их осуществления | В процессе проведения инвентаризации возможно наступление юридического риска, возникновение которого обусловлено внесением возможных изменений в федеральные законы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие расходные обязательства муниципального образования, и методические указания Министерства финансов Российской Федерации, устанавливающие порядок формирования и ведения реестра расходных обязательств; кроме того, в процессе проведения инвентаризации расходных обязательств города Омска возможно наступление риска "асимметрии информации" | Юридический риск при реализации данной альтернативы оценивается как умеренный и оправданный. Риск "асимметрии информации" оценивается как критический и недопустимый | Не предлагается к реализации | Не предлагается к реализации |
| Проведение инвентаризации методом анализа правовых актов всех уровней нормативного регулирования (федерального, регионального, муниципального) | Позволит определить правомерность осуществления соответствующих расходов за счет средств бюджета города Омска, правовые основания для финансирования расходных обязательств | При реализации данной альтернативы и юридический риск, и риск "асимметрии информации" оцениваются как умеренный и оправданный | Предлагается к реализации | Предлагаемый способ реализации мероприятия позволит получить исчерпывающую и объективную информацию о структуре, объемах и правовых основаниях осуществления расходных обязательств города Омска за последние три отчетных года и текущий финансовый год | |||
| 2 | Разработка и внесение изменений в действующий Порядок ведения реестра расходных обязательств | Одной из альтернатив является закрепление наиболее общих требований, предъявляемых к структуре, содержанию и порядку ведения Реестра расходных обязательств | Приведет к невозможности выявления объективной структуры расходных обязательств города Омска, формирования четкой и прозрачной основы для формирования проекта бюджета города Омска на очередной финансовый год и плановый период | При разработке порядка формирования Реестра расходных обязательств может возникнуть методологический риск, который заключается в вероятности выбора неверных критериев при определении структуры и содержания реестра, а также порядка его ведения, типологии расходных обязательств, что может привести к невозможности формирования объективной структуры расходных обязательств города Омска | При реализации данной альтернативы методологический риск оценивается как недопустимый и критический | Не предлагается к реализации | Не предлагается к реализации |
| Закрепление наиболее детальных требований, предъявляемых к структуре, содержанию и порядку ведения Реестра расходных обязательств; обязательными параметрами положения о порядке формирования и ведения Реестра расходных обязательств будут установлены: - правовая форма и структура Реестра расходных обязательств; - требования к субъектам бюджетного планирования о порядке формирования и ведения соответствующих реестров; - процедурные аспекты разработки и составления реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования и сводного общего реестра расходных обязательств города Омска | Разработанный порядок формирования и ведения Реестра расходных обязательств будет соответствовать требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации и учитывать положения Методических указаний по составлению реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утвержденные Министерством финансов Российской Федерации | При реализации данной альтернативы методологический риск оценивается как существенный и оправданный | Предлагается к реализации | Позволит выявить объективную структуру расходных обязательств города и сформировать четкую и прозрачную основу для формирования проекта бюджета города на очередной финансовый год и плановый период | |||
| 3 | Разработка и утверждение формализованного порядка по раздельному планированию бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств | Отсутствие в порядке по раздельному планированию бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств методических и методологических основ выделения и планирования соответствующих обязательств | Сведение порядка до уровня "процедурного" документа существенно снизит практическую ценность и значимость документа | В процессе разработки и утверждения формализованного порядка по раздельному планированию бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств может возникнуть методологический риск, который заключается в вероятности выбора неверной методологии отнесения тех или иных обязательств к действующим или принимаемым, а также риск неэффективного бюджетного планирования в среднесрочной перспективе, что может вызвать затруднение достижения уровня управления муниципальными финансами, при котором не менее 90 процентов расходов бюджета города Омска регулируются муниципальными правовыми актами, детально определяющими порядок расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств | При реализации данной альтернативы и методологический риск, и риск неэффективного бюджетного планирования оцениваются как недопустимый и критический | Не предлагается к реализации | Не предлагается к реализации |
| Уровень детализации указанного Порядка, предусматривающий методологию выделения и разграничения действующих и принимаемых обязательств; примерную структуру действующих и принимаемых обязательств; схемы и механизмы координации взаимодействия субъектов бюджетного планирования в процессе разработки проекта бюджета города Омска; требования к содержанию обоснований бюджетных ассигнований субъектов бюджетного планирования; порядок распределения бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств на соответствующий финансовый год и плановый период между субъектами бюджетного планирования | Позволит обеспечить четкое и устойчивое среднесрочное финансовое планирование | При реализации данной альтернативы и методологический риск, и риск неэффективного бюджетного планирования оцениваются как умеренный и оправданный | Предлагается к реализации | Будет разработана и внедрена в практику бюджетного планирования методология формирования обоснований бюджетных ассигнований на исполнение каждого расходного обязательства города Омска |
Механизм минимизации рисков предлагаемых к реализации
альтернатив и устранения их негативного влияния
Для сокращения негативного влияния и минимизации вероятности возникновения рисков предлагаемых к реализации альтернатив необходимо предусмотреть соответствующие мероприятия:
- для устранения риска "асимметрии информации" планируется проведение детальной и исчерпывающей инвентаризации расходных обязательств с точки зрения наличия нормативного правового регулирования предусматриваемых в бюджете города Омска расходов, а также привлечение квалифицированных консультантов в сфере исследования бюджетных отношений для проведения инвентаризации расходных обязательств города Омска;
- юридический риск планируется смягчить с помощью проведения постоянного во времени мониторинга изменения законодательства и подзаконных нормативных правовых актов федерального и регионального уровней с целью своевременного внесения адекватных изменений в Реестр расходных обязательств;
- методологические риски и риск неэффективного бюджетного планирования предполагается минимизировать следующим образом: руководствоваться Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также Методическими указаниями по составлению реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, Методическими указаниями Министерства финансов Российской Федерации по составлению обоснований бюджетных ассигнований на 2008 - 2010 годы и иными нормативными актами Министерства финансов Российской Федерации; при разработке нормативных правовых актов использовать обобщенный накопленный опыт других муниципальных образований по соответствующей проблематике.
§ 7.Разработка и утверждение бюджета муниципального образования город Омск на трехлетний период
Анализ исходного состояния и обоснование необходимости
реализации блока мероприятий "Разработка и утверждение
бюджета муниципального образования город Омск
на трехлетний период"
На момент подготовки настоящего Плана мероприятий департаментом финансов и контроля администрации города Омска ежегодно формируется проект бюджета города Омска на очередной финансовый год и необходимые сопроводительные материалы к нему.
Предварительная оценка отклонений за период 2004 - 2007 годы утвержденных на год доходов и расходов бюджета города Омска от фактических показала, что между плановыми значениями показателей расходов и доходов бюджета города Омска наблюдаются значительные расхождения (рисунки 5, 6).
Рисунок 5
Доходы бюджета города Омска за период 2004 - 2007 годы
Рисунок 6
Расходы бюджета города Омска за период 2004 - 2007 годы
Так, в 2004 году доходы и расходы бюджета города Омска были исполнены не в полном объеме относительно первоначально запланированных значений; начиная с 2005 года фактическое исполнение доходов и расходов бюджета происходило с перевыполнением изначально запланированных значений. Наибольшее перевыполнение наблюдалось в 2005 году: плана по доходам бюджета - 2302950,2 тыс. рублей, по расходам - 1915787 тыс. рублей (рисунок 7).
Рисунок 7
Отклонения между изначально запланированными и фактически
выполненными доходами и расходами бюджета города Омска
за период 2004 - 2007 годы
Так, в 2004 году бюджет города Омска был фактически исполнен с дефицитом, тогда как планировался бездефицитным; в 2005 году бюджет был запланирован с превышением расходов над доходами, но был исполнен с превышением доходов над расходами; в 2006 году расхождение плановых и фактических параметров дефицита составило 203386 тыс. рублей (рисунок 8).
Рисунок 8
Показатель "доходы - расходы" (дефицит) бюджета города
Омска за период 2004 - 2007 годы
Комплексный анализ причин возникающих отклонений не проводился, фрагментарно причины невыполнения основных показателей по отдельным разделам, подразделам, целевым статьям доходной и расходной частей бюджета отражались в пояснительных записках к отчетам об исполнении бюджета города Омска за каждый соответствующий отчетный финансовый год.
Выявленная динамика свидетельствует о необходимости проведения детального анализа возникающих отклонений плановых и фактических показателей доходов и расходов бюджета города Омска с целью развития среднесрочного финансового планирования.
Необходимость введения среднесрочного финансового планирования обусловлена потребностью в определении финансовых возможностей муниципального образования город Омск на среднесрочную перспективу. Среднесрочный финансовый план составляется на трехлетний период с ежегодной корректировкой бюджетных показателей по результатам каждого бюджетного цикла и служит важным инструментом построения сбалансированной, планомерной и целенаправленной социально-экономической политики муниципального образования город Омск, предпосылкой к стабильности и прогнозируемости бюджетного процесса города Омска.
Если ранее перспективное финансовое планирование носило справочно-аналитический характер, четко не увязывалось с формированием проекта бюджета, то действующий в настоящее время Бюджетный кодекс Российской Федерации в статье 169 закрепляет обязательность интегрирования среднесрочного финансового планирования в бюджетный процесс посредством двух альтернативных механизмов:
- разработка и утверждение местного бюджета на очередной финансовый год и среднесрочного финансового плана на очередной финансовый год и плановый период;
- разработка и утверждение местного бюджета сроком на три года: на очередной финансовый год и плановый период.
В соответствии с Решением Омского городского Совета от 14 октября 2001 года N 418 "Об утверждении Положения о бюджетном процессе в городе Омске" одновременно с проектом Решения о бюджете города Омска составляется и представляется в Омский городской Совет перспективный финансовый план.
Начиная с 2005 года велась работа по разработке перспективного финансового плана города Омска, что подтверждается следующими ежегодно разрабатываемыми и принимаемыми муниципальными правовыми актами:
- постановлением Мэра города Омска от 7 июня 2005 года N 283-п "Об организации работы по разработке проекта бюджета города Омска на 2006 год и перспективного финансового плана города Омска на период до 2008 года";
- Распоряжением Мэра города Омска от 7 июня 2006 года N 251-р "Об организации работы по разработке проекта бюджета города Омска на 2007 год и перспективного финансового плана города Омска на период до 2009 года";
- распоряжением Мэра города Омска от 26 апреля 2007 года N 153-р "Об организации работы по разработке проекта бюджета города Омска на 2008 год и перспективного финансового плана города Омска на 2008 - 2010 годы";
- постановлением Мэра города Омска от 15 января 2007 года N 3-п "О перспективном финансовом плане города Омска на 2007 - 2009 годы";
- постановлением Мэра города Омска N 847-п от 30 октября 2007 года "О внесении проекта бюджета города Омска на 2008 год в Омский городской Совет".
Основные параметры бюджета города Омска в соответствии с утвержденным среднесрочным финансовым планом города Омска на 2008 - 2010 годы отражены на рисунке 9.
Рисунок 9
Основные параметры бюджета города Омска в соответствии
с утвержденным среднесрочным финансовым планом города Омска
на 2008 - 2010 годы
Таким образом, на сегодняшний день сформированы все предпосылки для введения среднесрочного финансового планирования в городе Омске на трехлетний период:
- разграничение расходных полномочий между уровнями власти;
- определение основных параметров долговой политики органов власти в Бюджетном кодексе Российской Федерации;
- закрепление нормативов налоговых отчислений в бюджеты разных уровней бюджетной системы в Бюджетном кодексе Российской Федерации;
- наличие трехлетнего опыта применения перспективного финансового планирования.