Постановление Законодательного Собрания Омской области от 18.07.2000 № 144
О протесте прокурора Омской области Казакова С.П. на Закон Омской области от 31 декабря 1999 года N 224-ОЗ "О государственных и муниципальных землях в Омской области"
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ ОМСКОЙ ОБЛАСТИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 18.07.2000 г. N 144 г. Омск О протесте прокурора Омской области Казакова С.П. на Закон Омской области от 31 декабря 1999 года N 224-ОЗ "О государственных и муниципальных землях в Омской области" Рассмотрев протест прокурора Омской области Казакова C.П. наЗакон Омской области от 31 декабря 1999 года N 224-ОЗ "Огосударственных и муниципальных землях в Омской области",Законодательное Собрание Омской области ПОСТАНОВЛЯЕТ: 1. Протест прокурора Омской области Казакова С.П. на Закон Омскойобласти от 31 декабря 1999 года N 224-ОЗ "О государственных имуниципальных землях в Омской области" принять к рассмотрению. 2. Поручить комитету по аграрным вопросам подготовить предложенияпо данному вопросу к очередному заседанию Законодательного СобранияОмской области. Председатель Законодательного Собрания В.А.Варнавский Прокуратура Российской Федерации ПРОКУРАТУРА Законодательное Собрание ОМСКОЙ ОБЛАСТИ Омской области 644099, г. Омск, ул. Ленина, 1 23.06.2000 N 7-3-2000 ПРОТЕСТ на Закон Омской области от 31 декабря 1999 года N 224-ОЗ "О государственных и муниципальных землях в Омской области" 28 декабря 1999 года постановлением Законодательного Собранияобласти N 321 принят Закон "О государственных и муниципальных землях вОмской области". Названный областной Закон определяет принципы отнесения земель кгосударственной собственности Омской области и собственностимуниципальных образований (статья 1); устанавливает объекты праваобластной и муниципальной собственности на землю (статьи 2 и 3),порядок разграничения и оформления земель на областные и муниципальныеземли (статья 4) и разрешения споров при разграничении земель наобластные и муниципальные земли (статья 5). Закон Омской области "О государственных и муниципальных землях вОмской области" не соответствует Конституции Российской Федерации,федеральному законодательству и подлежит отмене по следующимоснованиям. Согласно п. 2 ст. 9 Конституции РФ земля может находиться вчастной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В соответствии с п. 2 ст. 214 ГК РФ земля, не находящаяся всобственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований,является государственной собственностью. Под государственной собственностью п. 1 ст. 214 ГК РФ определяетимущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации(федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на правесобственности субъектам Российской Федерации (собственность субъектаРФ). Согласно п. 5 ст. 214 ГК РФ отнесение государственного имуществак федеральной собственности и к собственности субъектов РФосуществляется в порядке, установленном законом. Под законом п. 5 ст.214 ГК РФ понимает федеральный закон, так как в соответствии с п. 2ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство состоит из ГК РФ и "принятыхв соответствии с ним иных федеральных законов (далее - законы)",регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 ст. 2 ГК РФ. Статья 2 ГК РФ в пункте 1 устанавливает, что гражданскоезаконодательство определяет, в том числе, "основания возникновения ипорядок осуществления права собственности и других вещных прав". Пункт3 ст. 212 ГК РФ предусматривает, что особенности приобретения ипрекращения права собственности на имущество, владения, пользования ираспоряжения им в зависимости от того, находится ли имущество всобственности гражданина или юридического лица, в собственностиРоссийской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования,могут устанавливаться лишь законом (имеется в виду федеральный законпо указанным выше доводам). Отнесение государственной собственности к федеральнойсобственности и собственности субъектов РФ является одним из основанийвозникновения права собственности. Из вышеизложенного следует вывод о том, что ГК РФ относитустановление порядка отнесения государственного имущества кфедеральной собственности и к собственности субъектов РФ к гражданскимправоотношениям, регулирование которых должно осуществлятьсягражданским законодательством (а именно - федеральным законом), таккак в соответствии с пунктом "о" ст. 71 Конституции РФ гражданскоезаконодательство находится в ведении Российской Федерации, а согласноп. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерациипринимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Подпункт "г" п. 1 ст. 72 Конституции РФ относит к предметамсовместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ разграничениегосударственной собственности. В соответствии с п. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметамсовместного ведения издаются федеральные законы и принимаются всоответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектовРФ. Согласно п. 2 ст. 12 ФЗ "О принципах и порядке разграниченияпредметов ведения и полномочий между органами государственной властиРоссийской Федерации и органами государственной власти субъектовРоссийской Федерации" до принятия федеральных законов по вопросам,отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправеосуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. В федеральном законодательстве уже имеется норма, а именно п. 5ст. 214 ГК РФ, предусматривающая, что установление порядка отнесениягосударственного имущества к федеральной собственности и ксобственности субъектов РФ должно осуществляться федеральным законом.В соответствии же с п. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные актысубъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. Подпункты "в" и "к" п. 1 ст. 72 Конституции РФ относят вопросывладения, пользования и распоряжения землей и земельноезаконодательство к предметам совместного ведения Российской Федерациии субъектов Федерации. Пункт 3 ст. 36 Конституции предусматривает, что условия и порядокпользования землей определяется на основе федерального закона. Право собственности есть понятие гражданского права, статьей 9Конституции РФ земля включена в число объектов частной собственности,земельный участок введен в гражданский оборот. Согласно п. 3 ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсымогут отчуждаться или переходить от одного лица к другому инымиспособами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле(имеются в виду федеральные законы по указанным выше доводам). Следовательно, основания возникновения и порядок осуществленияправа собственности на землю также относятся к гражданскимправоотношениям и могут регулироваться только федеральными законами. До принятия Закона РСФСР "О земельной реформе" в 1990 г. иКонституции РФ 1993 года в соответствии с Конституцией СССР и ГК РСФСРземля признавалась находящейся в исключительной собственностигосударства, при этом под государством понималось государство в целом,субъекты РФ не могли являться собственниками земли. Земельный кодекс1991 года также не указывал субъекты РФ (за исключением республик всоставе РСФСР) в качестве собственников земли. В связи с принятиемКонституции РФ в 1993 году, а также нового Гражданского кодексаизменилась нормативная база, субъекты РФ могут теперь бытьсобственниками земель. Однако, это не означает автоматическогоотнесения ряда земель к собственности субъектов РФ, данный процессдолжен происходить, как доказывалось выше, в порядке, установленномфедеральным законом. Таким образом, исходя из вышеизложенного, субъекты РФ не могутсвоими законами устанавливать порядок отнесения государственнойсобственности, в том числе земель, к федеральной собственности исобственности субъектов РФ по причине того, что: - во-первых, данные правоотношения относятся к гражданскимправоотношениям и могут регулироваться только федеральнымзаконодательством; - во-вторых, федеральное законодательство уже содержит норму,устанавливающую, что данный порядок должен регулироваться федеральнымзаконом. Закон Омской области, определяя порядок отнесения земель ксобственности субъекта РФ и объекты права областной собственности наземлю до принятия соответствующего федерального закона, вступает впротиворечие с п. 5 ст. 76 Конституции РФ, п. 5 ст. 214 и п. 3 ст. 129ГК РФ. В силу п. 3 ст. 5 ФЗ "Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации" регулирование порядка передачии передача объектов собственности субъектов Российской Федерации вмуниципальную собственность относится к полномочиям органовгосударственной власти субъектов РФ. Однако, до проведения разграничения государственной собственностина землю в соответствии с установленным федеральным законом порядкомотнесения государственной собственности к федеральной собственности исобственности субъектов РФ, субъекты РФ не являются полноправнымисобственниками каких-либо земельных участков и, следовательно, невправе передавать их муниципальным образованиям. Не определивпообъектный состав областной собственности в соответствии сфедеральным законодательством (а это невозможно в связи с имеющимисяпробелами в федеральном законодательстве), невозможно решать вопросы опередаче земель в муниципальную собственность. В отношении же земель, находящихся в федеральной собственности,субъекты РФ не обладают и не могут обладать правомочиями пораспоряжению собственностью и передаче ее в собственностьмуниципальных образований. Как указывалось выше, вопросы возникновения собственности наземлю, в том числе муниципальной, относятся к гражданскимправоотношениям и, следовательно, к предметам ведения РоссийскойФедерации. Законодательное Собрание, определив в ст. 3 Закона объекты правамуниципальной собственности на землю, а в ст. 4 порядок отнесенияземель к муниципальной собственности, вышло за рамки своих полномочий. Подпункт а) пункта 1 ст. 2 Закона Омской области относит кобъектам областной собственности на землю: "а) земельные участки, необходимые для: использования недр, энергетических систем, объектов связи,железнодорожного транспорта, воздушного, автомобильного,трубопроводного и речного транспорта, принадлежащие областнойсобственности". Из текста Закона не совсем ясно, относится ли словосочетание"принадлежащие областной собственности" к словам "земельные участки"или к словам "объектов связи...". В том и другом случае в части отнесения земельных участков,занятых объектами железнодорожного транспорта, к собственности Омскойобласти п. 1 ст. 2 Закона противоречит федеральному законодательству,так как в соответствии со ст. 4 ФЗ "О естественных монополиях" и ст.ст. 1, 4, 5 ФЗ "О федеральном железнодорожном транспорте"железнодорожные перевозки относятся к естественным монополиям,имущество предприятий, учреждений и объекты железнодорожноготранспорта относятся исключительно к федеральной собственности,землями железнодорожного транспорта являются земли федеральногозначения. Таким образом, Законодательное Собрание области, приняв Закон "Огосударственных и муниципальных землях в Омской области", определяющийпорядок отнесения земель к государственной собственности исобственности муниципальных образований, а также объекты праваобластной и муниципальной собственности на землю, вышло за пределыполномочий, предоставленных субъекту Федерации. Данные выводы прокуратуры области частично подтверждаютсяэкспертным заключением Минюста РФ от 17.05.2000 на Закон Омскойобласти "О государственных и муниципальных землях в Омской области". С учетом изложенного, руководствуясь статьей 23 Федеральногозакона "О прокуратуре Российской Федерации" и п. 1 ст. 27 Федеральногозакона "Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной властисубъектов Российской Федерации", П Р Е Д Л А Г А Ю: Рассмотреть настоящий протест на ближайшем заседанииЗаконодательного Собрания. Закон Омской области "О государственных и муниципальных землях вОмской области", как противоречащий Конституции РФ и федеральномузаконодательству, отменить, признать недействительным и утратившимсилу. О результатах рассмотрения протеста сообщите в письменной форме. Прокурор Омской области государственный советник юстиции 2 класса С.П.Казаков