Постановление Законодательного Собрания Омской области от 15.01.1998 № 19
О законодательной инициативе Сахалинской областной Думы по внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона "О районировании Севера Российской Федерации по зонам дискомфортности, государственной поддержке лиц, работающих и проживающих в них"
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ ОМСКОЙ ОБЛАСТИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 15.01.98 N 19 г. Омск О законодательной инициативе Сахалинской областной Думы по внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона "О районировании Севера Российской Федерации по зонам дискомфортности, государственной поддержке лиц, работающих и проживающих в них" Рассмотрев обращение Сахалинской областной Думы, ЗаконодательноеСобрание Омской области ПОСТАНОВЛЯЕТ: 1. Поддержать законодательную инициативу Сахалинской областнойДумы по внесению в Государственную Думу Федерального СобранияРоссийской Федерации проекта федерального закона "О районированииСевера Российской Федерации по зонам дискомфортности, государственнойподдержке лиц, работающих и проживающих в них". 2. Направить данное постановление Государственной ДумеФедерального Собрания Российской Федерации и Сахалинской областнойДуме. Председатель Законодательного Собрания В.А.Варнавский ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА к проекту федерального закона "О районировании Севера Российской Федерации по зонам дискомфортности, государственной поддержке лиц, работающих и проживающих в них" Обоснованность необходимости принятия настоящего Федерального закона До настоящего времени существует деление территории РоссийскойФедерации на районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности.Однако правовая основа для отнесения к указанным районам отсутствует,деление носит произвольный, научно не обоснованный, законодательно неподкрепленный характер, не позволяющий учесть всего многообразияприродно-климатических, экономико-географических,социально-экономических, медико-биологических и иных факторов,присущих конкретным территориям и оказывающих неблагоприятноевоздействие на здоровье и образ жизни людей и, как следствие этого,проводить на указанных территориях дифференцированную государственнуюполитику. При существующем делении территории Российской Федерации нарайоны Крайнего Севера и приравненные к ним местности под действиезаконодательной базы, регламентирующей государственное регулированиесоциально-экономического развития Севера России, не подпадает даже рядвысокоширотных районов Ханты-Мансийского и Эвенкийского округов,Республики Саха (Якутия), Магаданской и Камчатской областей,Корякского автономного округа, характеризующихся суровым арктическимклиматом. Поэтому назрела необходимость перейти к районированию СевераРоссийской Федерации по зонам дискомфортности. В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерацииот 18.01.92 N 107-р "О концепции социально-экономического развитиярайонов Севера и критериях отнесения территории к районам КрайнегоСевера и местностям, приравненным к ним", постановлением 6-го съезданародных депутатов Российской Федерации "О социально-экономическомположении районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" от21.04.92 N 2707-1, решением комиссии правительства РоссийскойФедерации по оперативным вопросам от 24.07.94 (протокол N 10)Государственным комитетом Российской Федерации по вопросам развитияСевера (Госкомсевер России) был разработан проект Федерального закона"О районировании Севера России". В порядке законодательной инициативыКомитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов(Комитет по Северу) предложил альтернативный вариант к законопроекту,разработанному Госкомсевером России, под названием "О районированииСевера Российской Федерации". В варианте Госкомсевера России определен, с точки зрениясоставителей законопроекта, "оптимальный набор элементов природнойсреды, влияющих на условия жизни человека". Однако характерные дляотдельных территорий природно-климатические явления, оказывающиенаиболее неблагоприятное воздействие на здоровье и жизнь людей(тайфуны, циклоны, цунами, землетрясения и др.) остались вне полязрения разработчиков законопроекта. В варианте проекта федерального закона Комитета по Северу введенабазовая линия 60 градусов северной широты как южная граница территорииСевера России, подпадающей под действие предлагаемого Федеральногозакона. Это заведомо оставляет ряд дискомфортных зон со сложнейшимиусловиями для жизнедеятельности населения, не сравнимыми ни с однимрегионом, расположенным выше 60 градусов северной широты, вне егодействия. Отмеченные обстоятельства побудили администрацию Сахалинскойобласти разработать в порядке законодательной инициативыальтернативный вариант к законопроектам, предложенным ГоскомсевераРоссии и Комитетом по Северу на основе текстов этих проектов. В основу законопроекта также положены результаты научногоисследования по теме районирования Севера России, проведенногоинститутом экономических проблем Кольского научного центра Российскойакадемии наук на основании распоряжения Правительства российскойФедерации от 18.01.92 N 107-р с некоторыми добавлениями, так как приисследовании использовались устаревшие данные и не учитывалисьотдельные показатели. Цели и задачи принятия настоящего Федерального закона Целью принятия настоящего Федерального закона определениетерриториальных различий в дискомфортности условий жизнедеятельностинаселения Севера Российской Федерации, административно-территориальныхобразований, относящихся к Северу Российской Федерации, и границ егозон дискомфортности. Настоящий Федеральный закон ставит задачу установлениягосударственных гарантий и компенсаций лицам, работающим и проживающимна территории Севера Российской Федерации, по возмещениюдополнительных материальных, физиологических затрат и более высокойстоимости жизни, складывающихся под воздействием климатических,географических, экономических и социальных факторов. Положения настоящего Федерального закона призваны обеспечитьдифференцированный подход к формированию и проведению государственнойсоциально-экономической политики развития Севера Российской Федерации. Критерии, факторы и показатели районирования Севера Российской Федерации На условия жизнедеятельности населения Севера РоссийскойФедерации влияет целый комплекс факторов. В качестве обобщающихкритериев приняты географическое расположение территории(монолитность, целостность ее с остальной территорией России) идискомфортность условий жизнедеятельности населения (далеедискомфортность) на этой территории. Были выделены 4 основных группы факторов: природно-климатическая,экономико-географическая, социально-экономическая имедико-биологическая. Доминирующее значение отводитсяприродно-климатическому фактору, коэффициент значимости которого равен0,5. Для оценки природно-климатического фактора использовалисьследующие показатели: биоклиматический индекс суровости метеорежима(БИСМ), продолжительность дня и ночи (ультрафиолетоваянедостаточность) в зависимости от широты местности с учетом туманов ипасмурных дней, частота повторяемости и мощность опасныхгидрометеорологических явлений и природных (стихийных) бедствий, скоторыми связаны резкие изменения погодных условий и перепадыатмосферного давления, достигающие критических значений (более 5 Гпаза 3 часа); продолжительность летнего периода со среднесуточнойтемпературой выше 15 градусов Цельсия, эквивалентно-эффективныетемпературы (комплексные характеристики температуры, влажности иветра); продолжительность периодов с экстремальными (до 100%)значениями относительной влажности воздуха; оценка газового состававоздуха (кислородное голодание); мощность и продолжительность таянияснежного покрова. Социально-экономический фактор представлен следующимипоказателями: уровень жизни населения, продолжительность отопительногопериода с учетом всего комплекса климатических характеристик -температуры, скорости и направления ветров, влажности воздуха; суммаактивных температур за вегетационный период, фотосинтетически активнаярадиация (ФАР), продолжительность безморозного периода, сумма активныхтемператур за периоды с температурой воздуха свыше 10 и 15 градусов,отношение испарения к испаряемости, теплозащитные свойства одежды. Экономико-географический фактор представлен следующимипоказателями: плотность сельского населения, степеньсельскохозяйственной освоенности и заболоченности территории,транспортная доступность, отдаленность от экономических ииндустриальных центров. Фактор риска проживания представлен двумя показателями: состояниездоровья населения, степень пригодности территории для заселенияпришлыми контингентами. Все предлагаемые показатели имеют устойчивые единицы измеренияили конкретные описательные характеристики степеней развития, чтопозволяет, объединив их в систему, выйти на количественную оценкуфакторов по группам, рассчитать уровень дискомфортности условийжизнедеятельности населения (таблица 2 приложения к законопроекту). Зоны дискомфортности Разделение территорий на районы крайнего Севера и приравненные кним местности, как показали исследования, не соответствуют реальнымразличиям в условиях работающих и проживающих здесь людей. Поэтомупредлагается отказаться от такого деления и перейти к зональномурайонированию на основе критерия дискомфортности условийжизнедеятельности населения. В результате такого районирования на территории Севера Россиивыделено 3 зоны по дискомфортности условий жизнедеятельности населения(таблица 1): абсолютно дискомфортная, экстремально дискомфортная,дискомфортная. Абсолютно дискомфортная зона характеризуется суровойпродолжительной зимой и коротким холодным летом, сильными ветрами иметелями. В течение года повторяемость неблагоприятной погоды длячеловека превышает 90%, продолжительность безморозного периода длитсяменее 2-х месяцев, а отопительного сезона - более 300 дней. Период сультрафиолетовой недостаточностью превышает 5 месяцев. Зонахарактеризуется также многолетнемерзлыми грунтами, короткимвегетационным периодом, отсутствием древесной растительности.Выращивание овощных культур возможно только в условиях закрытого иполузакрытого грунта. В районах арктического севера продолжительностьбезморозного периода сокращается до нескольких недель и возможновыпадение снега в течение почти целого года. В первую зону включены территории с диапазоном биоклиматическихиндексов: жесткость погоды по Бодману - свыше 4,0 баллов, влажностьветрового охлаждения - 70 мкал/см.сек, теплосодержание воздуха менее65 ккал/кг, суровость метеорежима - 4,0-4,99 баллов. Это территория с крайне интенсивным отрицательным природнымвоздействием на людей. Адаптация детей, пожилых и хронически больныхлюдей чаще всего заканчивается декомпенсацией. Преобладающиезаболевания связаны с климатическими условиями - метеострессы,сердечно-сосудистые, холодовые полиневрозы, обмораживания, снижениеиммунных свойств организма, расстройство ритмики физиологическихфункций. По медицинским показаниям оптимальный срок проживания пришлыхконтингентов населения в этой зоне не более 2-х лет. Формированиепостоянного населения здесь не рекомендуется. Для созданияблагоприятных условий труда, быта и отдыха необходимы: герметичныйрежим помещения, особая арктическая одежда и обувь, повышеннаякалорийность пищи, снабжение цельным молоком, фруктами и овощами,витаминизированными продуктами. Величина дискомфортности абсолютно дискомфортной зоны с учетомзначимости влияющих на нее факторов оценивается в 20-35 баллов. Экстремально-дискомфортная зона отличается суровойпродолжительной зимой и умеренно холодным летом. В течение годаповторяемость неблагоприятной погоды для человека составляет 70-90 %,продолжительность безморозного периода - 70-90 дней, а отопительногосезона - 250-300 дней. Период с ультрафиолетовой недостаточностьюдлится 3-5 месяцев. Во вторую зону включены территории с диапазоном биоклиматическихиндексов: жесткость погоды по Бодману - 3,5-4,5 балла, влажностьветрового охлаждения - 60-70 мкал/см.сек., теплосодержание воздуха -65-66 ккал/кг, суровость метеорежима - 5,0-5,99 баллов. По медицинским показаниям рекомендуемый срок проживания пришлогонаселения здесь не превышает 3-х лет. Адаптация переселенцевсопровождается сильным напряжением адаптационных систем организма.Особенно тяжело протекает адаптация пожилых и хронически больныхлюдей. Для создания благоприятных условий труда, быта и отдыхатребуются: герметичные и закрытые помещения, высококачественная илиобычная меховая одежда и утепленная обувь, повышенная калорийностьпищи с высоким содержанием витаминов. Величина дискомфортности экстремально дискомфортной зоны с учетомзначимости влияющих на нее факторов оценивается в 36-50 баллов. Дискомфортная зона характеризуется холодной зимой и прохладнымлетом. В течение года повторяемость неблагоприятной погоды длячеловека составляет 65-70%, продолжительность безморозного периода -90-105 дней, отопительного сезона - 250-275 дней. Период сультрафиолетовой недостаточностью длится 2-3 месяца. В сезоне возможновыращивание овощей и картофеля, зерновых, зернобобовых и льна. В третью зону включены территории с диапазоном биоклиматическихиндексов: жесткость погоды по Бодману - 3,0-3,5 балла, влажностьветрового охлаждения - 50-60 мкал/см.сек., теплосодержание воздуха -66 до 67 ккал/кг, суровость метеорежима 6,0-6,99 баллов. По медицинским показаниям рекомендуемый срок проживания пришлогонаселения не должен превышать 6 лет. Адаптация пришлого населения протекает с сильным напряжениемадаптационных систем переселенцев, а пожилых и хронически больныхлюдей часто заканчивается обострением заболеваний. Для создания нормальных условий труда, быта и отдыха необходимыдополнительные затраты на строительство промышленных и объектовсоциальной инфраструктуры, утепленная одежда и обувь, калорийная пищас повышенным содержанием витаминов. Величина дискомфортности третьей дискомфортной зоны Севера Россиис учетом значимости влияющих на нее факторов оценивается в 51-65баллов. Согласно выполненному районированию территория абсолютнодискомфортной зоны Севера России занимает 10,6 млн. кв. км (около 63%территории России), где проживает около 11,0 млн. человек или 13%населения. В первую дискомфортную зону Севера России включено 64административных района, автономных округов и городских администраций.Из них 32 относятся к арктическому Северу. Территория зоны составляетболее 5,4 млн. кв. км, население 1,8 млн. человек. Экстремально дискомфортная зона Севера России занимает площадь3,1 млн. кв. км с населением 3,6 млн. человек, в нее входят территории83-х административных районов, городских администраций и автономныхокругов. В третью дискомфортную зону Севера России включены территории 136административных районов, городских администраций и автономныхокругов. Площадь ее составляет 2,1 млн. кв. км, численность населенияоколо 6 млн. человек. О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в зонах дискомфортности Севера Российской Федерации В целях ускорения принятия мер социальной защиты граждан,работающих и (или) проживающих на территориях зон дискомфортностиСевера Российской Федерации, настоящим Федеральным законом для нихпредусматривается предоставление государственных гарантий икомпенсаций, механизмов регулирования трудовых и жилищных отношений,социального страхования, пенсионного обеспечения, оплаты труда,времени отдыха, возмещения транспортных расходов, изложенных во второмразделе настоящего Федерального закона. В основу раздела положен ЗаконРоссийской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях длялиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненныхк ним местностях" N 4520-1 от 19 февраля 1993 года. При этом лицам, работающим и проживающим на территорияхабсолютно-дискомфортной и экстремально-дискомфортной зон, гарантии икомпенсации назначаются на условиях, применяемых в настоящий моментдля лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера снекоторыми добавлениями и поправками. Лицам, работающим и проживающим на территориях дискомфортнойзоны, гарантии и компенсации назначаются на условиях, применяемых внастоящий момент для лиц, работающих и проживающих в местностях,приравненных к районам Крайнего Севера так же с некоторымидобавлениями и поправками. Ожидаемые социально-экономические последствия принятия настоящего Федерального закона Принятие настоящего Федерального закона позволит определитьнаправления перехода к новой модели развития территорий, расположенныхв дискомфортных зонах России. В центре этой модели должен находитьсячеловек, его потребности в соответствии с наличием различныхэкстремальных природно-климатических условий, оказывающих влияние наего жизнедеятельность. Она призвана создать условия для упорядочения,предпосылки для формирования налоговой, ценовой, инвестиционной,технологической и других направлений социально-экономической политикитерритории Севера Российской Федерации. Член Совета Федерации, губернатор Сахалинской области И.П.Фархутдинов